1) Organizando el Leviatán (por Jan Doxrud)
Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública.
Ley 18.575, Título 1, Art 5 (sobre las bases de la administración del Estado)
Como ya he abordado en otros artículos, el tema del Estado no le es indiferente a nadie y despierta las más variopintas pasiones y reacciones. Desde los anarquistas de diversas corrientes que claman por la extinción del “Leviatán” (tal como lo representó hace cientos de años Hobbes, pasando por minarquistas al cual solo le atribuyen una serie de funciones muy limitadas, hasta los estatistas que depositan una fe ilimitada en las capacidades del Estado y creen ver una relación directamente proporcional entre tamaño del Estado y su eficiencia ( al igual que los minarquistas, pero en sentido contrario). En un reciente libro titulado “El pasillo estrecho. Estados, sociedades y cómo alcanzar la libertad” (2019), Daron Acemoglu y James Robinson nos hablan de “encadenar al Leviatán”.
De acuerdo a los autores, la presencia de un Estado de Derecho con un sistema de frenos y contrapesos no es suficiente, puesto que para mantener a raya al Estado se requiere de la movilización ciudadana que logre mantener un equilibrio para no caer en el estatismo asfixiante ni en la anarquía igualmente asfixiante. El hecho es que el Leviatán seguirá presente puesto que es uno de los núcleos de los modernos Estado-nación, de manera de que la pregunta es cómo podemos lograr que los gobiernos que se suben a la maquinaria estatal no abusen de sus poderes. Así, en lugar de un Leviatán encadenado, debilitado o incluso muerto, otros optan por un Leviatán organizado y aquí es donde entra el libro que quiero abordar a continuación.
“Organizando el Leviatán. Por qué el equilibrio entre políticos y burócratas mejora los gobierno” (2018), es el título del libro de los académicos de la Universidad Gotemburgo, Carl Dahlström y Víctor Lapuente, abordan la temática de cómo poder alcanzar un gobierno de calidad a partir de la organización de las relaciones entre políticos y burócratas. De acuerdo a lo anterior, me referiré a sus ideas generales , y los lectores podrán apreciar en el libro los diversos estudios empíricos que los autores realizan para respaldar sus ideas. En parte, el objetivo del libro, como lo señalan ambos autores, es dar respuesta al planteamiento del académico estadounidense Francis Fukuyama en un artículo en “The American Interest” (2012). Este último se preguntaba la razón por la cual la ciencia política estadounidense contemporánea se mostraba poco interesada en estudiar el Estado, el funcionamiento de sus ramas ejecutivas así como también sus burocracia, entendiendo esta última no en su sentido peyorativo, sino que en su sentido weberiano: un conjunto de organizaciones administrativas. Añade el autor que de lo que se carece es de una buena medida de la “burocracia weberiana”, vale decir, el grado en que el reclutamiento y la promoción burocrática se basan efectivamente en el mérito y en calificaciones técnicas. Como escribió Max Weber (1864-1920) en su monumental “Economía y Sociedad”.
“Frente a esto se sitúa ahora el desarrollo del funcionarismo moderno en un cuerpo de trabajadores intelectuales altamente calificados y capacitados profesionalmente por medio de un prolongado entrenamiento especializado, con un honor de cuerpo altamente desarrollado en interés de la integridad, sin el cual gravitaría sobre nosotros el peligro de una terrible corrupción o de una mediocridad vulgar, que amenazaría al propio tiempo el funcionamiento puramente técnico del aparato estatal (…)”.
Para Weber, la burocracia se diferenciaba de otras formas de organización por el nivel de especialización y preparación de los profesionales racionales que la integraban. En cambio, por ejemplo, señalaba que antiguo mandarín chino no era un funcionario profesional sino que, más bien, era un “gentleman cultivado literaria y humanísticamente”.
En relación con lo anterior, el libro Dahlström y Lapuente gira en torno a una tesis medular que se inspira, en gran parte (como ellos reconocen), en la idea de James Madison (1751-1836) tal como la expone en El Federalista n.º 51. En este, Madison buscaba una solución para evitar los abusos políticos por parte de la legislatura. La solución consistía en dividir la legislatura en distintas ramas, dotarlas de distintas maneras de elección y de acción. En el caso de libro Dahlström y Lapuente, la “legislatura” representa el aparato estatal, las “distintas ramas” se refieren a la rama política y burocrática, las “maneras de elección” corresponden a los procedimientos políticos en el caso de los políticos (elecciones) y los procedimientos meritocráticos (caso de la burocracia) y, por último, las “acciones” se refieren a las ambiciones de reelección por parte de los políticos y las ambiciones profesionales por parte de la burocracia.
Así, los autores apuntan que su libro es una contribución en el sentido de que integra y pone en el centro un aspecto que otras tradiciones investigativas han ignorado o no le han dado la suficiente relevancia: la burocracia. Max Weber se refería a la burocracia como una organización en que existía una estructura jerárquica, unos procedimientos estandarizados basados en reglas y, por último, un sistema meritocrático. Los autores se enfocan en este último aspecto, es decir, en el sistema de personal de la burocracia.
Así tenemos que en el libro de libro Dahlström y Lapuente existen dos protagonistas principales a saber: lo políticos y la burocracia. Es en esta relación existentes entre estos dos actores, de acuerdo a los autores, donde se encuentra la clave para tener gobiernos de calidad. ¿Qué es un gobierno de calidad? La respuesta es obvia: aquellos que actúan de manera imparcial, no son corruptos y usan los recursos de manera eficiente. ¿Qué tiene que ver esto con los burócratas y políticos? Es aquí donde entra la tesis medular del libro y guarda relación con cómo debe organizarse la relación entre políticos y burócratas. Así la idea de los autores es simple, pero compleja a la vez: la carreras política debe mantenerse separada de la carrera burocrática, de manera que debe evitarse la colonización política del aparato burocrático. Las razones son bastantes obvias y guarda relación con los incentivos, es decir, cuando la política y la burocracia se encuentran integradas sucede que los incentivos y decisiones de los burócratas se encuentran subordinados a los intereses de los políticos de manera que su carrera dependerá de ello. En palabras de libro Dahlström y Lapuente:
“En resumen, sostenemos que una separación de las carreras de políticos y burócratas crea un ambiente de baja corrupción y alta eficacia, que también favorece que se lleven a cabo reformas para mejorar la eficiencia en el sector público”
Así, los autores consideran que este aspecto es más fundamental que otros, como por ejemplo, la idea de una burocracia cerrada aislada de influencias externas por medio de reglas. Añaden también que una burocracia cerrada genera un “espítiru de cuerpo” y un fuerte sentido del “servicio público” que actuaría como un factor que alentaría la imparcialidad y el respeto por el Estado de Derecho. Pero al someter esta idea al test empírico los autores señalan que esta hipótesis weberiana no resulta ser cierta.
En palabra de los autores:
“La propuesta mayoritaria en la administración pública es proteger a la burocracia de la influencia política medinante reglas, en lo que podría llamarse una institución weberiana cerrada. Sin embargo, la teoría y los análisis empíricos en este libro indican que esas reglas solo ofrecen una falsa esperanza. Cuando comparamos administraciones de todo el mundo, la existencia de una contratación meritocrática, en contra de lo que con frecuencia se cree, no está correlacionada con el predominio de un funcionarado altamente regulado”.
Por ende, es la separación de las carreras burocráticas y políticas resulta ser clave. No obstante lo anterior, esto no significa que las dos carreras sigan un curso solitario e indiferente de lo que la otra haga. Hay que ser realistas en el sentido de que no podemos concebir la política sin una capacidad administrativa y, a su vez, un sistema administrativo sin una orientación política por parte de un partido o una coalición de estos. Dahlström y Lapuente argumentan que la idea no es transformar cada esfera en un espacio hermético, sin canales de comunicación, sino que lo que se busca es un sistema de vigilancia mutua. La separación de las carreras política y burocrática tiene como consecuencia el que se origine un sistema de frenos y contrapesos en donde los burócratas vigilan a los políticos y estos últimos a los primeros. El político, que opera bajo criterios electorales, ya no podrá ejercer presión sobre los burócratas quienes ahora actuarán de acuerdo a criterios profesionales y no deberán rendirle cuentas a los líderes políticos ni correrá el potencial peligro de ver truncada su carrera. Al respecto comentan los autores:
“(…) los políticos responden al electorado y los burócratas a sus pares profesionales, y en consecuencia sus intereses no suelen ser los mismos. Más bien al contrario; por ejemplo, es probable que sea perjudicial para la carrera de un burócrata no denunciar a un político corrupto y viceversa. Por lo tanto, ambos grupos tienen incentivos para vigilarse mutuamente, y lo que es más importante, prevén esta función de vigilancia y por lo tanto están menos dispuestos a implicarse en transacciones corruptas”.