7-Los Chicago Boys y la economía chilena. Tecnócratas, el Ladrillo y el Plan Cauas (por Jan Doxrud)
La entrada de los economistas liberales al régimen no fue automática, es decir, no fueron llamados una vez llevado a cabo el golpe militar. Su llegada al poder fue producto de algunas gestiones en donde intervinieron algunos personajes que se mostraban a favor de reformas de fondo. Hay que tener en consideración, por lo demás que las Fuerzas Armadas, si bien eran anticomunistas, igualmente continuaban siendo estatistas en lo económico. Como relata Patricia Arancibia y Francisco Balart, fue el oficial de marina en retiro, Roberto Kelly, quien en una visita a su amigo José Toribio Merino se comenzó a gestar la idea de un programa económico. Para ser más precisos, en su visita a Merino, Kelly hizo ver la necesidad de que las FFAA tomasen la iniciativa frente al desastre en que se encontraba Chile bajo el gobierno de Allende. Frente a esto, Merino señaló que botar a Allende no costaba nada y el verdadero problema era cómo se iban a hacer cargo del caos que heredarían de la Unidad Popular, de manera que no fuesen ellos vistos como los culpables de ello. En palabras e Merino:
“Porque la verdad es que no tenemos ningún proyecto alternativo que podríamos utilizar para salvar al país. Además, con la propaganda mundial que existe a favor de este gobierno, no podemos correr el riesgo de aventurarnos solos en un camino desconocido”.
Kelly concordaba que era fútil realizar un golpe si no se tenía de antemano claro hacia donde debía marchar el futuro del país, y es por ello que se necesitaba de una programa claro y coherente. Fue esto lo que hizo Kelly y, una vez terminado, se lo llevaría a Merino. Fue aquí donde Kelly contactó a otras personas, siendo uno de los protagonistas Emilio Sanfuentes quiene comenzó a conformar un grupo en donde se encontraba el académico de economía de 43 años Sergio de Castro, quien sería asesor del ministerio de Economía y, posteriormente, Ministro de Economía y Ministro de Hacienda. Así se conformó un gran grupo de expertos, que incluyó a demócrata-cristiano, para idear un plan económica. El resultado final sería la obra titulada “El Ladrillo”. Pero aún quedaba camino por recorrer, puesto que Allende aun estaba en el poder y, una vez derrocado, aún quedaba lucha contra una mentalidad económica hegemónica que era el estatismo y el proteccionismo. Pero finalmente estos economistas liberales (no todos de Chicago) lograron abrirse paso y ganarse el apoyo y confianza de Pinochet.
La característica de gran parte de los economistas que se desempeñaron en el régimen militar fue, como señalé anteriormente, el autopercibirse como tecnócratas y, como tal, trascendían la lógica política, la cual, no tenía cabida en el quehacer económico. Las palabras de Pablo Baraona sobre la “democracia tecnificada” resultan ser ilustradoras de esta mentalidad:
(…) una en lo que los más capaces tomen las decisiones técnicas para las cuales han sido entrenados (…) Históricamente en nuestro país se ha relegado la capacidad profesional y se ha ensalzado la habilidad política (…) La nueva democracia deber ser tecnificada, en cuanto el sistema político no deba decidir cuestiones técnicas sino que limitarse a la dimensión calórica, otorgando a la tecnocracia la responsabilidad de utilizar procedimientos lógicos para resolver problemas y ofrecer soluciones alternativas”[1].
Añadía Baraona en un artículo de El Mercurio (1977) que Chile había adoptado un modelo económico inspirado en la tradición de Diego Portales, “fundada en la tradición económica moderna e ilustrado por la experiencia de las naciones que han logrado un desarrollo acelerado en este siglo”[2].
Por su parte, Patricio Meller afirma que tanto los militares como los Chicago Boys compartían no sólo un sentimiento anticomunista, sino que también un desdén por la política y la figura de los políticos. En palabras de Meller:
“Los militares sentían haber salvado Chile de convertirse en un país comunista y los Chicago boys afirmaban tener la receta para transformar a Chile en un país altamente desarrollado, en el cual se erradicaría para siempre la amenaza comunista. Además, los militares no confiaban en los políticos; por esta razón se cerró el Congreso, se suspendió la Constitución, se prohibieron los partidos políticos y los líderes opositores fueron encarcelados o exiliados”.
Examinemos brevemente el diagnóstico realizado por estos economistas en su obra de economía política titulada “El Ladrillo”(re-edición del programa económico para Jorge Alessandri para las elecciones de 1970) que, como apunta Büchi, era un documento ni muy extenso ni muy complejo si se lo compara con lo que realmente se hizo. El diagnóstico realizado por el Ladrillo no dista de aquel realizado por la Misión Klein-Saks. Para estos economistas Allende no había sido “el” culpable de la debacle económica, puesto que la Unidad Popular solo representaba, como apunta Büchi, representaba la secuencia final de una lógica que se había adueñado de la mentalidad de gran parte de la población. Al respecto comenta Büchi:
“Para entonces, defender el libre mercado no era una misión fácil. Ni siquiera en sectores de derecha existía un consenso sobre las bondades de la apertura económica. En ese escenario, el desafío de convencer a la ciudadanía sobre lo s beneficios de la apertura económica no fue menor. El Estado protector tenía raíces demasiado profundas en la mentalidad nacional como para desenterrarlas de un día para otro”.
Clodomiro Almeyda fue Secretario General del Partido Socialista
¿Cuáles eran los principales vicios de Chile en ese entonces? Revisemos algunos puntos. Tenemos el estatismo exagerado, que se traducía en un capitalismo clientelista (crony capitalism), esto es, la colusión con empresarios y sindicatos, con el inevitable y el problema de la puja distributiva que, a su vez, era una de las causantes del aumento del nivel general de los precios.Otro problema era paternalismo político y la creencia de que el Estado es el gestor del bien común, en desmedro de la iniciativa de la sociedad civil. A esto se sumaba la frondosa burocracia ineficiente y costosa (empleos improductivos) También estaba el problema de la intervención en la manipulación de variables económicas: controles de precios, control del tipo de cambio, aranceles, etc. Otro gran problema que venía arrastrando el país desde hace años pero que con allende llegó a niveles nunca antes vistos fue la inflación.
Como explicaba Arnold Harberger, la inflación tenía una causa inmediata que era la emisión monetaria por parte del Banco Central y una causa fundamental que era el déficit Fiscal, el cual era financiado con la emisión monetaria (para aumentos salariales, pagos a la burocracia, pensiones, subsidios)La solución a estos problemas pasaba por adoptar medidas de austeridad fiscal (disminuir gasto público) e implementar una política monetaria equilibrada (termino medio) que evitase tanto la deflación e inflación. Sucedía que una política monetaria expansivaque inyecta liquidez (dinero) al sistema, presiona los precios al alza ( dinero no respaldado por producción) Por otro lado, una política monetaria restrictiva puede tener como consecuencia que la cantidad de dinero pueda resultar insuficiente para transar los bienes y servicios, lo que presiona los precios a la baja (deflación).
Otro gran problema era el atraso agrícola. La reforma agraria iniciada con Jorge Alessandri, continuada con Eduardo Frei y allende no logró alcanzar los objetivos propuestos: crear una clase de campesinos propietarios de sus tierras, modernización de las relaciones laborales, modernización de las técnicas de producción y lucha contra la pobreza. La consecuencia de esto, como apunta “El Ladrillo”, era que Chile producía menos que el año 1936, de manera que dependía excesivamente del extranjero en lo que respeta a la importación de alimentos.
Sucedía que la política cambiaria mantenía el peso sobrevalorado, lo cual beneficiaba a quienes importaban (dólar barato) y perjudicaba las exportaciones (por ej de productos agrícolas) Además existía escasez de divisas con la consiguiente subida del costo de importar) y la dificultad para importar otros productos (costo de oportunidad: se importaba alimentos y, por ende, se gastaban divisas en esa clase de bienes)
A esto se añaden los controles de precios que perjudicaban al sector agrícola que proveía con insumos al sector industrial, pero sucedía que los precios en el mercado interno eran inferiores al del mercado mundial, de manera que se desincentivaba la inversión en el sector agropecuario. Por otros lado, los bienes de lujo estaban sometidos a la política arancelarias y obviamente no al control de precios.
Inflación: mal crónico que afectó a nuestro país llegando a niveles inéditos bajo el gobierno de Allende y la Unidad Popular
Fue en este contexto de caos económico en el que se aplicó el denominado “Plan Cauas”quien impuso una política extremadamente austera y estricta con respecto al gasto del sector público. Cauas, en su “Exposición sobre el estado de la Hacienda Pública” [3] (Octubre, 1974) comienza haciendo referencia a la situación en la que se encontraba el país bajo el gobierno de la Unidad Popular. Hace alusión a la hiperinflación generada producto del exceso de oferta de dinero por parte del Banco Central destinadas a financiar el creciente déficit fiscal y las pérdidas que arrojaba el Área de Propiedad Social creada por el gobierno de la UP. Junto a esto, los controles de precios sólo empeoraron la situación generando desabastecimiento, así como la creación de mercados negros y corrupción. Otro grave problema era el déficit de la Balanza de Pagos que se tradujo en la disminución de las reservas internacionales lo que, a su vez, generó un creciente endeudamiento con el exterior. Esta crítica situación del comercio exterior, apunta Cauas, se debía a la caída de la producción interna junto a una política cambiaria discriminatoria e irrealista.
Tras esta referencia al escenario anterior al 11 de septiembre de 1973, Cauas pasa a explicar las medidas adoptadas por la nueva autoridades económicas. En lo que respecta al comercio exterior, se aplicó una drástica devaluación del tipo de cambio para fomentar las exportaciones. A esto, se suma la simplificación de la estructura cambiaria, esto es, los múltiples tipos de cambio existentes se redujeron a dos. Añade que se había vuelto a poner en marcha una política de devaluaciones periódicas y moderadas. Otras medidas fueron la liberalización de la importaciones y la reducción de aranceles, siendo el más alto hasta ese entonces de 140%, para que hacia 1977 ningún arancel fuese superior a 60%. Igual de relevante fue la adopción de una serie de medidas que buscaban obtener recursos financieros . Para ello se concertó un Convenio de Crédito con el FMI (para alivianar la situación de la Balanza de Pagos), obtener préstamos del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo y, por último, llegar a acuerdos con los acreedores del Club de Paris para renegociar el servicio de la deuda para el período correspondiente a 1973 -1974.
Parte del índice de “El Ladrillo”
En lo que respecta a la política monetaria y crediticia, Cauas señala que la prioridad de reducir el exceso de oferta de dinero y, por ende, reducir el déficit fiscal. En relación con los bancos comerciales, Cauas explica que, en lugar de continuar con un sistema de control cuantitativo directo de la expansión mensual del crédito bancario, se optó por un mecanismo de encaje. Este último permitía que cada empresa bancaria pudiese expandir libremente sus colocaciones de acuerdo a su disponibilidad de recursos y a las nuevas tasas de encaje. Cauas advertía que la política anti-inflacionaria consistió en adoptar un enfoque en lugar de uno de contención violenta. El Ministro explica que detener bruscamente la inflación puesto que implicaba reducir bruscamente el crédito al sector privado y generar un déficit en la Balanza de Pagos para absorber el circulante. Peor aún, la eliminación del déficit no podría cubrirse con la creación de nuevos impuestos, puesto que la carga tributaria promedio ya era demasiado alta. Una política anti-inflacionaria muy agresiva se traduciría en miles de funcionarios públicos desempleados, la no iniciación de nuevas obras públicas y la paralización de aquellas ya iniciadas. Así concluye Cauas:
“Rechazada la alternativa de la detención brusca de la inflación, se ha elegido el enfoque gradual. Esto significa que se atacarán los mismos problemas señalados anteriormente como causante de la inflación, pero en vez de eliminar estas fuentes de presiones inflacionarias de una sola vez, se hará en un espacio de tiempo más prolongado, que puede ser de dos a tres años. La meta sigue siendo la de llegar a una tasa de inflación razonable, pero en un plazo mayor”.”
En cuanto a la política de precios e ingresos, resultó ser que la política de control de precios había creado desabastecimiento y mercados negros, así como una estructura de precios totalmente arbitraria. Así, la estrategia impulsada por las nuevas autoridades económicas era la de liberalizar los precios, con la excepción de algunos productos de consumo esencial y aquellos producidos por sectores monopólicos. Añade Cauas que, para paliar los efectos del deterioro de las remuneraciones, el Gobierno fijaría un sistema de bonificaciones para el sector público y privado para el último trimestre de 1973. En enero de 1974 se estableció un reajuste de remuneraciones para ambos sectores equivalente, aproximadamente, a cinco veces las remuneraciones de enero de 1973 y en febrero, se estableció el pago de un anticipo como compensación del gasto familiar a los sectores de más bajos ingresos. Sigamos con las medidas tomadas para reducir el gasto público.
Parte del índice de “El Ladrillo”
En primer lugar está la eliminación de subsidios, una carga insostenible para el fisco, apunta Cauas, lo cual era posible debido al ajuste de precios. Paralelamente se otorgaron compensaciones monetarias directas a las familias de menores ingresos. En segundo lugar, se disminuyó el número de funcionarios en el sector público. Tal reducción no se aplicaría al Servicio de Prisiones, al Poder Judicial, Contraloría, personal docente dependiente del Ministerio de Educación y el personal regido por la Ley Nº 15.076, que incluía médicos, dentistas y químicos farmacéuticos. En tercer lugar se disminuiría la cantidad de vehículos fiscales, se dictarían normas que contemplaban la reducción de gastos en ítems no esenciales y se venderían empresas pertenecientes al Estado y administradas por la CORFO. En relación con el sistema tributario, se buscó reordenar la administración tributaria y racionalizar el sistema tributario en general. Por ejemplo, se estableció una escala única de remuneraciones en el sector público que buscaba terminar con las diferencias de remuneraciones pagadas a trabajadores que desempeñaban un mismo cargo, oficio o profesión en las distintas instituciones del sector público.
En segundo lugar se buscaba definir clara y explícitamente la relación de remuneraciones que debía existir entre los diferentes cargos o escalafones dentro de la Administración pública. Cauas también se refiere al sistema previsional en donde afirma que el Ministerio del Trabajo continúa sus estudios para proponer una reforma en este ámbito, con el objetivo de reducir costos y mejorar la eficiencia. Esta reforma significaría, en la práctica, en la sustitución del antiguo sistema por uno de capitalización bajo control laboral, cuyos fondos constituirían un porcentaje relevante del ahorro nacional. A su vez, la inversión de estos fondos contribuirían al desarrollo económico y generarían un cambio en la distribución de los bienes de producción lo que, a su vez, repercutiría positivamente en la redistribución del ingreso y la riqueza.
Como comentan Patricia Arancibia y Sergio Balart (4), las medidas que comenzaron a aplicarse fueron drásticas, es por ello que se habla de una verdadera política económica de “shock”, que puso freno a un enfoque más gradualista que es el que se había estado aplicando anteriormente. Pero la grave situación que vivía el país requería de medidas drásticas yb excepcionales que, sin duda tuvieron efectos que repercutieron duramente en parte importante de la población. Pero el problema no radicaba únicamente en el desastroso legado económico de la Unidad Popular, puesto que había que sumar el aumento del petróleo que, tal como lo señaló Sergio de Castro en la revista “Qué Pasa”, significó que para el año 1975 habría un significativo un aumento en el gasto de divisas (US$ 350 millones) y, pero aún, la baja del cobre provocaría una menor entrada de estas (US$ 650 millones)
Sergio de Castro, por encargo de Cauas, tuvo que hacerse cargo de 3 asuntos específicos: liberalización de los precios, estrechar el manejo de ellas empresas públicas y negociar con el Pacto Andino. De Castro afirma que de haber sido por él hubiese privatizado todas las empresas estatales puesto que eran ineficientes y un verdadero lastre para las arcas fiscales. Por ejemplo cuenta que en el caso de LAN, esta empresa perdía millones de dólares al año y, para poder subsistir “estiraba la mano prometiendo que sería la última vez, pero su despegue nunca ocurría”. Añade de Castro que LAN recibía los repuestos y combustible a un dólar de un muy bajo precio y, en cambio, la empresa vendía los pasajes de los vuelos al exterior a un dólar cuyo precio era más alto, lo cual constituía un “subsidio escondido astronómico”. Como pensaba Miguel Kast, salvo algunas excepciones, eso de que las empresas “estratégicas” debían estar en manos nacionales era una falacia puesto que la mejor manera de defender los intereses nacionales eran contando con buenos sistemas empresariales, redistribuidos y de defensa,
Ahora bien, la política de shock afectaba también la mentalidad de la época, es decir, el estatismo, nacionalismo y proteccionismo económico. Esto implicaba la oposición no solo de un sector de las Fuerzas Armadas (como Gustavo Leigh) sino que también d los mismos empresarios que se habían habituado a las reglas del juego de la economía estatista. A se sumaban sectores nacionalistas con figuras como Pablo Rodriguez y otras personalidades como Jorge Alessandri y Orlando Saenz. Por último estaba la Iglesia quienes no veían con buenos ojos la entrada de estos economistas de Chicago en la Universidad Católica. También criticaban las altas tasas de interés que eran calificadas de usura. Ahora bien, como bien señala Sergio de Castro estas críticas se fundamentaban en la ignorancia de aquellos clérigos en materia económica. En palabras del economista chileno:
“La economía es un método racional (…) no una religión, ni una superstición ni una ideología. Lo que yo hice fue poner esos conocimientos al servicio d una causa que me parecía buena para los chilenos. No tenía por qué andar pidiéndole permiso al cardenal para hacer mi trabajo”.
Leigh fue un ferviente opositor al liberalismo económico. Finalmente su abierta opción a Pinochet causaría su destitución en 1978
Continúa señalando de Castro que se muestra de acuerdo con que los pobres “no pueden esperar”, pero sucede que la economía de la solidaridad presupone la existencia de los recursos necesarios para ir de los más desposeídos. Pero el lector entenderá que la riqueza debe en primer lugar crearse y, para ello deben diseñarse programas económicos que atraigan la inversión y generen puestos de trabajos. Por lo demás son las políticas serias contra la pobreza las que dan resultado, tal como la que ideó Miguel Kast con la focalización del gasto social y la creación de las fichas de calificación de la pobreza. Dentro de esta oposición a los economistas liberales, Jaime Guzmán jugó un rol fundamental puesto que logró conciliar la doctrina social de la Iglesia con las ideas liberales de autores como Hayek o Friedman
Como comenta de Castro, se debía estimular la creación de un mercado de capitales, creación de empresas y establecer una cultura del emprendimiento que pusiera fin a la cultura de las prebendas. Otra piedra en el zapato fue el Pacto Andino, cuya filosofía económica iba a contracorriente con las reformas que se deseaban continuar implementando en Chile. ¿Cuáles eran los obstáculos? En primer lugar era que este pacto obligaba a Chile adoptar una política arancelaria común que llegaba al 45% y, en algunos casos, al 75%. Pero lo más perjudicial para de Castro era la decisión 24 sobre inversión extranjera.
De acuerdo al economista era inconcebible que países sin ahorro interno pusieran freno a la inversión extranjera por medio de una serie de medidas restrictivas. Pero esta política no era más que el reflejo de una mentalidad económica propia de la época. Por ejemplo, este sesgo antiinversión extranjera llevó a que se adoptaran medidas tales como que el control de la inversión extranjera debáis pasar, en un plazo de 15 años, a manos locales. Otro problema con el Pacto Andino era la programación sectorial en virtud de la cual a Chile le correspondía fabricar exclusivamente las locomotoras de ferrocarril con un arancel de protección de 70% . Finalmente chile terminó por salir del Pacto Andino ante la incredulidad de sus miembros.
La política de shock arrojó ciertamente cifras difíciles de digerir. Siguiendo a Arancibia y Balart, tenemos que durante el curso del año 1975 la producción industrial cayó un 28%, el PIB disminuyó en un 12,9% y el desempleo alcanzó el 17,6%. Sumado a lo anterior, la liberalización d ellas tasas de interés se tradujo en un incremento del costo del crédito. Las tasas de interés reales subieron de 9,6% al 20% entre el primer y tercer trimestre de 1975. No obstante lo anterior, Pinochet se mantuvo en la posición de apoyar a Jorge Cauas y Sergio de Castro. Hubo algunas luces dentro de este panorama: los ingresos tributarios crecieron de un 22% del PGB (1973-1974) al 27% en 1975. Junto a esto, el déficit fiscal se redujo en tres cuartos comparando el año 1974 y 1975 y las tasas de inflación descendieron desde el 17%, durante el primer semestre de 1975, a 9% en el segundo semestre. Esto significaba que Chile terminó con una inflación anual de 343% versus el 369% de 1974. Vemos que aun quedaba mucho por hacer ene este último aspecto.
[1]“En el nombre de la razón. Tecnócratas y política en Chile, UDP, p. 169)
[2]Germán Urrea, Chile: por un nuevo modelo económico., p. 147.
[3]Jorge Cauas. Exposición sobre el estado de la Hacienda Pública, octubre de 1974 (http://bibliotecadigital.dipres.gob.cl/handle/11626/7638)
[4]
Libros:
-Juan Pablo Couyuomdjian (ed). Reformas económicas e instituciones políticas. La experiencia de la misión Klein-Saks en Chile.
-Patricio Meller. Un siglo de economía política chilena (1890-1990)
-Ricardo Ffrench-Davis. Chile entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad.
-Carlos Huneeus. El Régimen de Pinochet.
-Ernesto Fontaine. Mi visión
-Manuel Gárate. La revolución capitalista de Chile (1973-2003)
-Hernán Büchi. La transformación económica de Chile. El modelo del progreso.
-Francisco Rosedende (ed.) La Escuela de Chicago.
-Germán Urrea. Chile: por un nuevo modelo. Para una sociedad democrática, solidaria y sustentable.
-Manuel Delano y Hugo Traslaviña. La herencia de los Chicago Boys (http://www.memoriachilena.cl/archivos2/pdfs/mc0032319.pdf)
-Sofía Correa, Algunos antecedentes Históricos del Proyecto Neoliberal en Chile (https://www.google.cl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwjK3Oe8x8_dAhUCIZAKHX7ZBmQQFjAAegQICBAC&url=http%3A%2F%2Frepositorio.uchile.cl%2Fbitstream%2Fhandle%2F2250%2F146089%2FAlgunos%2520antecedentes.pdf%3Fsequence%3D1%26isAllowed%3Dy&usg=AOvVaw3v5mn0DYruh9ua1RTgqhsF)