2) El Estado emprendedor de Mariana Mazzucato (por Jan Doxrud)
Dicho esto, el orden de los artículos será el siguiente. En primer lugar expondré las principales ideas expuestas del libro de Mazzucato sobre el Estado emprendedor. Se ha escrito mucho sobre su libro por lo que me referiré a las ideas medulares de la autora y no entraré en detalles sobre las diversas tecnologías a las que se refiere. Posteriormente, pasaré a examinar las distintas críticas que se han realizado a la autora. También me referiré brevemente a la experiencia chilena entre las década de 1930 y 1950 en donde el Estado asumió un rol preponderante dentro del sistema económico, pero cuyos resultados fueron mediocres. También me referiré brevemente al libro del economista chileno Hernán Cheyre sobre la revolución del emprendimiento en Chile y el rol del Estado en este.
Junto a lo anterior haré referencia al caso Japonés y el concepto de “Developmental state” para destacar dos ideas que se saben pero que se olvidan: el crecimiento de los países no es un fenómeno monocausal y lo que funcionó en un país no necesariamente se puede aplicar a otros (copy-paste). En el prólogo a la edición del 2019 Mazzucato explica que su libro nació como una forma de combatir la idea, post crisis de 2008, de que para fomentar el crecimiento económico había que reducir el déficit disminuyendo al gasto público. A esto añade que debemos recordar que tal crisis financiera fue debido a la deuda privada y no a la pública (aunque como ya expliqué en un artículo, las causas de la crisis son múltiples e involucran tanto al sector privado como al público). Es aquí donde la autora señala que tras la crisis lo que se necesita no es menos Estado sino que más Estado y no solo en la forma de aumentar el gasto público, puesto que lo que se necesita es un “EE”. En palabras de la economista:
“Es necesario disponer de una mejor comprensión sobre cómo convertir esta capacidad potencial del Estado como inversor de primera instancia en un factor clave del crecimiento basado en la inversión, de que modo que pueda contribuir a abordar, junto con el sector privado, los grandes retos de nuestro tiempo, desde el cambio climático al futuro de la sanidad o la configuración de la revolución digital”.
¿Por qué razón no hemos llegado a entender este importante rol del Estado en materia de inversión y emprendimiento? Aquí Mazzucato trae a la palestra la guerra de narrativas. En palabra de la autora, el objetivo de su libro es “reorientar el debate del papel del Estado y alejarlo de la ideología y enfocarlo hacia el pensamiento práctico”. Ahora bien, debemos aceptar que cualquier debate en torno al tema “Estado y mercado” esta mediado por “ideas”. Ahora bien, no todas las ideas son igualmente valiosas y tenemos que adoptar aquellas que funcionen en el mundo real y que no solo tengan una coherencia interna a nivel teórico.
Mazzucato señala en el capítulo 8 de su otro libro “El Valor de las cosas” que existe una narrativa hegemónica en materia económica que nos presenta un determinado modelo de Estado: lo que es y lo que debe hacer. El Estado es considerado como necesario pero improductivo, como un regulador y gastador, pero no como un creador de valor. Junto a esto la autora continúa señalando que al Estado se le reserva un rol de gendarme, es decir, mantener el orden y crear las condiciones para que la economía pueda funcionar de manera óptima. Incluso Mazzucato parece cuadrarse con la ya cuestionable idea de Karl Polanyi, que señala que los mercados fueron una creación del Estado. De hecho en su monografía publicada en el 2011 por “Demos” se puede leer en la portada “The state has not just fixed markets, but actively created them…”.
La autora hace varias referencias a Polanyi y su obra “La gran transformación” donde plantea la idea de que los mercados libres son, en sí mismo, el resultado de la intervención estatal. Más adelante, en la introducción de su “EE”, afirma que hay que adoptar una línea de pensamiento más cercana a Polanyi en donde el Estado va más allá de ser un corrector de las “fallas del mercado” para transformarse en un “moldeador y creador de mercados”. Regresando al tema de las “narrativas”, Mazzucato opina que la narrativa del Estado mínimo y corrector de la fallas del mercado es la que ha predominado e impuesto actualmente.
Esta narrativa nos habla de una suerte de Estado gendarme que garantiza contratos, justicia, orden y defensa de la propiedad privada. Al comienzo del capítulo I la autora llega a aseverar que “en todo el planeta” se puede oír que debe reducirse el tamaña del Estado para así poder promover la recuperación posterior a la crisis”. Así, si se deja al Estado atado de manos se dará rienda suelta al espíritu emprendedor e innovador del sector privado. A esto añade Mazzucato:
“Los medios de comunicación, las empresas y los políticos libertarios plantean este conveniente contraste y alimentan esta dicotomía entre un sector privado “revolucionario” y dinámico, innovador y competitivo y un sector público “entrometido, indolente, burocrático e inercial. El mensaje se repite tanto que la mayoría termina por aceptarlo como una verdad de sentido común (…)”.
Sumado a lo anterior, este relato nos dice que el Estado solo debe intervenir para corregir las fallas del mercado, como es el caso de las externalidades negativas (por ejemplo la contaminación). Por último, esta narrativa nos presenta, por una lado, al sector privado como uno dinámico, arriesgado, innovador y productivo, mientras que al sector público se lo presenta como burocrático, ineficiente y torpe. En síntesis, la autora señala que se propone desmantelar esta falsa imagen del Estado propagada (supuestamente) por una “tendencia global” promovida por economistas, políticos, y medios de comunicación conservadores.
Frente a esto, la autora plantea la idea de que, para combatir esta narrativa anti-estatista, no basta con cambiar la forma en que hablamos del Estado (cambiando la retórica), sino que también requiere cambiar “la forma con la que pensamos sobre el estado, su función y su estructura”. Mazzucato utiliza una serie de calificativos para referirse a este nuevo Estado que emerge de la nueva narrativa. Por ejemplo, habla que al Estado no hay que privarle de poder “soñar” o que la inversión pública debería medirse por el “coraje” al empujar a los mercados hacia nuevas áreas. Podemos leer que los legisladores deben ser más “atrevidos” en materia de inversiones públicas, o que el Estado debe ser “alocado” (parafraseando a Steve Jobs) en la búsqueda del desarrollo tecnológico y la solución de problemas sociales. Así la autora estaría construyendo una contranarrativa en donde presenta un Estado con los mismos rasgos con que la “narrativa oficial” describe al sector privado: innovador, emprendedor y dinámico.
Así, para Mazzucato el Estado no es un mero gastador o derrochador de recursos, sino que es un creador de valor. Pero ¿qué entiende la autora por valor? En su libro “El valor de las cosas” Mazzucato explica que ella denomina valor a la creación de bienes y servicios y define la “creación de valor” al modo en que las distintas clases de recursos – humano, físico e intangible – interactuán con el objetivo de producir nuevos bienes y servicios. Por último, Mazzucato explica que la “extracción de valor” son “aquellas actividades centradas en mover recursos y productos existentes y en ganar de manera desproporcionada con su comercio posterior”. Como veremos, esto último es lo que Mazzucato denuncia que realizan las empresas privadas, es decir, extraer valor de innovaciones pasadas realizadas por el Estado, pero en donde este último no ha obtenido ninguna ganancia.
Otro punto importante de la autora es el de sistema de innovación. Cuando hablamos de sistema – siguiendo a Mario Bunge (1919-2020) – nos referimos a un sistema complejo compuesto por partes interrelacionadas entre sí y que de cuyas interacciones emergen propiedades de las cuales los elementos aislados carecen. Como bien señala Mazzucato la innovación se da dentro de un sistema con diversos actores como las empresas, instituciones financieras y de investigación, universidades y fondos públicos. Las conexiones se pueden dar entre estos actores, así como también dentro de las organizaciones e instituciones.
La crítica que realiza Mazzucato es que se han ubicado incorrectamente los actores dentro de este sistema. Por ejemplo, afirma que es una ingenuidad esperar que el capital riesgo[1] dirija las etapas más tempranas y arriesgada de nuevos sectores económicos. La autora afirma que la historia ha demostrado que tales fases han requerido grandes cantidades de financiación pública. Pero no solo eso, sino que el Estado ha tenido que ha asumido también el liderazgo y visión necesaria para hacerlas despegar. A partir de esto concluye:
“El Estado ha aparecido detrás de la mayoría de las revoluciones tecnológicas y de los períodos de crecimiento de largo plazo. Esta es la razón por la que se necesita un Estado emprendedor, que se implique en la toma de riesgos y en la creación de una nueva visión, en lugar de limitarse a corregir fallas del mercado”.
Ignorar el rol de los actores implicados en el sistema de innovación, señala Mazzucato, nos puede llevar a favorecer un sistema parasitario – en donde el sector privado extrae beneficios del Estado – en detrimento de uno simbiótico. La economista desecha la idea del “crowding out” ( efecto desplazamiento o expulsión), esto es, que los ahorros utilizados por el Estado tienen un costo: lo que el sector privado pudo haber hecho con esos mismos ahorros. En esto la autora toma también distancia de los keynesianos para quienes el gasto del Estado desplaza a la inversión privada solo cuando hay una plena utilización de los recursos.
En cambio, la economista afirma que su libro nos dice que el Estado emprendedor “invierte en áreas en las que el sector privado no invertiría ni aunque tuviera los recursos”. De este enfoque sistémico Mazzucato concluye que la innovación tiene un carácter colectivo y que, “por ende”, hay que reconocer que el Estado, al asumir riesgos que el sector privado no está dispuesto a asumir, debe obtener los beneficios de esa toma de riesgo. En el capítulo 7 de su libro “El valor de las cosas” Mazzucato afirma lo siguiente:
“Reconocer la naturaleza colectiva de la innovación debería traducirse en un mejor reparto de las recompensas que se derivan del proceso de innovación. Y, sin embargo, ignorar la historia colectiva y concederle el mérito a un reducido grupo de individuos, ha afectado a las opiniones sobre quién debería tener la propiedad intelectual, hasta donde puede llegar el precio de un medicamento, quién debería, o no, conservar acciones en una nueva empresa o un nuevo alcance tecnológico, y la participación justa de las contribuciones fiscales”.
Finaliza el párrafo la autora señalando que tal “brecha entre la distribución colectiva de la asunción de riesgos en la innovación y la manera más individual y privatizada en que se distribuyen los retornos supone la forma más moderna de rentas”. Desde esta perspectiva, Mazzucato ve incluso en el fracaso del Concorde algo mas, siempre y cuando vayamos “más allá de un simple análisis coste-beneficio (…)”. Por ende, al parecer tenemos que ver el vaso medio llenó aún cuando el vaso está completamente quebrado.
En resumen tenemos pues que la propuesta de Mazzucato es lograr instalar una contra narrativa a la narrativa predominante antiestatista. Esta contranarrativa implica hablar y pensar de una manera diferente el Estado. Debemos abandonar esa idea del Estado como una entidad un tanto pasiva que solo corrige “fallas del mercado” y que se encarga de mantener el orden y garantizar la propiedad privada entre otras cosas. Debemos también cambiar esa visión de un Estado burocrático e ineficiente para sustituirlo como uno dinámico, arriesgado, emprendedor e innovador. Esto significa que en todo sistema de innovación hay que reconocer que el Estado asume riesgos al financiar aquellas fases menos rentables y llenas de incertidumbre, por lo que al Estado le correspondería un beneficio, por ejemplo, de innovaciones posteriores que utilicen alguno de los elementos financiados en el pasado por el Estado.
El capítulo 5 titulado “El Estado detrás del iPhone” Mazzucato pretende clarificar el mito sobre el origen del éxito de Apple. Sin desmerecer el talento de Steve Jobs, la economista destaca que el éxito se debe a que pudo “montarse en la ola de las elevadísimas inversiones del Estado en las tecnologías revolucionarias en las que se basaron el iPhone y el iPad (…)”. Así, la autora pasa revista en este capítulo sobre cómo los diferentes componentes que utilizan los dispositivos de Apple fueron creados gracias a la ayuda del financiamiento estatal: magnetoresistencia gigante, discos duros, semiconductores de silicio, pantalla multitáctil, etc. También destaca el rol del gobierno de Estados Unidos en protefer la propiedad intelectual de Apple y asegurarle el acceso a los mercados globales de consumo (la autora cita el caso del acceso al mercado Japonés). En virtud de lo anterior comenta Mazzucato:
“En resumen, “encontrar aquello que uno ama” y hacerlo siendo “alocado” es mucho más fácil en un país en el que el Estado tiene un papel decisivo en el desarrollo de tecnologías de alto riesgo, en la realización de las inversiones iniciales, elevadas y de alto riesgo, y en su sostenimiento hasta una etapa posterior (…)”.
En el capítulo 8 Mazzucato vuelve al tema de Apple preguntándose qué recibió el gobierno de Estados Unidos a cambio de sus inversiones. Explica que no fueron los directivos de Apple ni sus accionistas “quienes estuvieron a la altura de los retos asociados con los riesgos que conllevan la investigación básica y la inversión en tecnología”. Por ende, al ser la innovación un proceso acumulativo donde unos se suben sobre los hombros de otros, de manera que hay que reconocer el valor y aporte de cada uno de los actores que actúa dentro de este ecosistema. Así, para Mazzucato es importante que cada actor que aportó dentro de esta cadena de innovación pueda ser “capaz de capturar no solo su contribución, sino también toda el área (la integral) que hay debajo de la curva de innovación acumulada”.
Esta idea la retoma Mazzucato en el capítulo 8 de su libro “El valor de las cosas” en donde afirma que el Estado no es solo un gastador, sino que también un inversor y tomador de riesgo, por lo que se debe asegurar que las recompensas – y no solo los riesgos – se socialicen. Para la autora este es un tema de justicia que se puede alcanzar por medio de un mejor alineamiento de riesgos y recompensas entre actores públicos y privados. En virtud de lo anterior, para la autora la cuestión reside en cómo el Estado puede hacerse con “ciertos retornos de sus inversiones exitosas”, para poder así cubrir las inevitables pérdidas. Todo lo anterior es lo que no ha sucedido en el caso de Apple, tal como lo plantea la autora:
“La cuestión es que Apple entendió este juego: lideró de forma creativa el campo de los sueños de la electrónica de consumo, salió al área de bateo y empató las externalidades positivas que los bateadores del gobierno habían dejado atrás. Sin embargo, hoy en día, son las empresas como Apple las que siguen surfeando la ola del éxito (…)”
[1] El capital de riesgo es una forma que tienen los inversionistas para ayudar a financiar a las empresas que están naciendo. El capital de riesgo es una forma de financiar empresas que están naciendo y que no tienen un historial que permita confiar en sus resultados o tener la seguridad de que se recibirán retornos por el dinero que se le preste. Por ese motivo, los inversionistas que ponen su dinero en fondos de capital de riesgo, buscan empresas que puedan crecer rápidamente y que tengan modelos de negocios innovadores (por lo tanto, que aseguren un buen rendimiento una vez que empiecen a funcionar) y que, además, estén en una etapa temprana de desarrollo (Comisión de Mercados Financieros)