El Estado de Bienestar y Economía Social de Mercado (por Jan Doxrud)

I.-Introducción

El Estado de Bienestar es un fenómeno moderno que surgió como respuesta a las profundas transformaciones socioeconómicas fruto de la revolución industrial, la aplicación de nuevas maquinarias, la revolución de los modos de producción y el aumento de la migración campo-ciudad. El Estado de Bienestar, a pesar de no ser un concepto estático en el tiempo, puede igualmente ser definido como el compromiso, o mejor dicho, la obligación contraída por el Estado de proporcionar asistencia y apoyo a los individuos con el objetivo de reducir la incertidumbre que se deriva de la falta de recursos, para de esa manera mantener una vida considerada como digna, es decir, que le permita subsistir al individuo y su familia. A lo que el Estado se compromete a proporcionar es lo que conocemos bajo el nombre de “seguridad social” lo cual incluye: amplia cobertura médica (y de calidad) para el tratamiento de enfermedades; protección ante la falta de medios de subsistencia que permite a la persona y su familia vivir una vida digna; pensión de vejez, invalidez, cesantía y muerte. Por lo tanto, ya no bastaba con tener un “Estado mínimo” o un “Estado gendarme”, sino que un Estado que fuese más allá de las atribuciones que tradicionalmente se le habían reconocido, tal como lo planteó Adam Smith: defensa, seguridad, policía, diplomacia y obras públicas. En cuanto al concepto de “seguridad social” la Organización Internacional del Trabajo (OIT) la define como sigue:

“La seguridad social es la protección que una sociedad proporciona a los individuos y los hogares para asegurar el acceso a la asistencia médica y garantizar la seguridad del ingreso, en particular en caso de vejez, desempleo, enfermedad, invalidez, accidentes del trabajo, maternidad o pérdida del sostén de familia”.

El sistema capitalista decimonónico demostró ser eficiente, pero como todo proceso complejo y disruptor, este tenía tanto luces como sombras. El sistema capitalista comenzó a ser blanco de críticas ya que demostraba ser injusto en lo que se refería a la distribución de los beneficios entre los distintos segmentos de la sociedad (dando origen a la “Cuestión Social”), creaba condiciones paupérrimas de trabajo y condiciones miserables de vida en general. Hay que decir que esto es parte de la “leyenda negra” de la Revolución Industrial, la cual es muy discutible, pero eso será un tema para desarrollar en otro artículo.

El capitalismo, por ende, demostraba ser eficiente y generador de riquezas, pero extremadamente injusto en materia social. En suma, se comenzó a poner énfasis en las “fallas de mercado” y en la inestabilidad intrínseca del sistema capitalista, postura que vino a consolidarse tras esa gran crisis económica que fue la de 1929 en Estados Unidos. Incluso en el plano de la teoría económica hubo cambios importantes imponiéndose la visión keynesiana que defendía un mayor protagonismo del Estado en la economía por medio del gasto fiscal, al menos durante los períodos de crisis. Pero como veremos más adelante, el keynesianismo ya había sido desarrollado teóricamente y puesto en práctica antes que el propio Keynes. También cabe destacar dentro de la teoría económica, la “economía del bienestar” donde se destacaron, entre otros autores – que antecedieron a Keynes –Vilfredo Pareto (1848-1923) y Arthur Cecil Pigou (1877-1959). Estos autores se propusieron definir la optimalidad del bienestar y llevaron a cabo un análisis sobre cómo podía alcanzarse el máximo de bienestar dentro de una sociedad dada. En el caso de Pareto, el bienestar máximo ocurría cuando ya no existían cambios que llevaran a alguien a estar mejor posición y al mismo tiempo dejar a otra persona en una situación más desfavorable. En pocas palabras, la “optimalidad de Pareto” implicaba una distribución óptima de los bienes entre los consumidores, una asignación técnica óptima de los recursos y cantidades óptimas de producción. Pigou por su parte en su “The Economics of Welfare” (1920) intentó proporcionar una base teórica para que el gobierno pudiese implementar medidas que promovieran el bienestar general. Un pilar fundamental dentro de la teoría de la economía del bienestar de Pigou era que desde el Estado era posible mejorar la eficiencia de la economía y el nivel de vida de una sociedad dada. Para Pigou, así como para Pareto, una organización social era óptima si y sólo si cada individuo se encuentra en la mejor posición que este puede alcanzar, de manera que ninguna otra reorganización empeorará la situación de ningún individuo. En suma se pretendía llegar a un “supuesto” estado de equilibrio competitivo. Estas ideas, donde León Walras puso la primera piedra, fueron posteriormente desarrolladas por economistas como Oskar Lange, Gerard Debreu y Kenneth Arrrow

Sin duda alguna la economía del bienestar ejerció una fuerte influencia no sólo en la economía ortodoxa actual y la idea del Estado como “corrector” de las “fallas de mercado” (externalidades), sino que también en el mundo socialista que llevó hasta sus últimas consecuencias la idea de que el Estado era el único garante de la prosperidad económica y que debía manejar los “puestos de mando” de la economía, como diría Lenin.

Un tópico central dentro del tema que abordamos versa sobre la distribución de bienes producidos dentro de cada sociedad, es decir, cómo lograr que la riqueza producida en una sociedad dada se distribuya de manera equitativa. Esto nos lleva a problemas más complejos que involucran no sólo temas de carácter técnicos, sino que temas valóricos e incluso al análisis de conceptos y el uso lógico de estos mismos. Por ejemplo, se nos dice que un “derecho social” no es un “bien de consumo” y que, por lo tanto, no obedece a las “leyes o la lógica del mercado”, de manera que debe ser “gratuito” y otorgado por el Estado. A partir de esta aseveración no queda claro que un derecho social no sea un bien de consumo y que escape de la órbita del mercado. Por lo demás cabe preguntarse hasta dónde puede extenderse el discurso de los derechos sociales, es decir, qué bienes y servicios pueden o no ser considerados como “derechos sociales”. Recordemos que, de acuerdo a este discurso, un derecho social no sólo debe ser gratuito sino que también otorgado por el Estado, de manera que si en un mundo ficticio decidiésemos darle el status de derecho social a todos los bienes y servicios (por ejemplo, vacaciones al extranjero) entonces el Estado se transformaría en un monopolista de proporciones pantagruélicas. Esto nos lleva a otro cuestionamiento que se hace al Estado de Bienestar: el de ser un monopolio. Como monopolio, ofrece servicios de mala calidad y además no está abierto a la innovación.

Algunas personas podrán también preguntarse si acaso la riqueza – apelando a la engañosa analogía de la “torta” – es algo dado y que, por ende, el problema se limita “solamente” a cómo repartir equitativamente la torta. Otros podrán preguntarse sobre cómo la repartición de esa torta puede afectar los incentivos de aquellas personas que generan la riqueza (u hornean la torta) de manera que, en el proceso de repartición de la torta (= riqueza), la torta no se vaya haciendo cada vez más pequeña hasta que no quede nada que repartir. Otros podrán cuestionarse la misma idea de que la riqueza tenga que ser repartida de manera equitativa a todos los miembros de la sociedad, es decir, si esto es realmente justo. También podemos preguntarnos si el problema real que afecta a una sociedad es la “desigualdad” o si más bien el problema medular es otro: la pobreza. Podemos a su vez preguntarnos sobre la eficiencia de los gastos del Estado, de la corrupción dentro de la burocracia y, peor aún, que la ayuda social se transforme en una forma de clientelismo o una nueva forma de esclavitud por medio de la cual el o los partidos de gobierno mantengan a la población en un estado de completa dependencia. En Latinoamérica y otros continentes aún somos esclavos de nuestro pasado y de ciertas costumbres como la práctica del clientelismo, que se remonta hasta los tiempos de Felipe II. Era común que en la España colonial no existiese un libre mercado de bienes y servicios, sino que un mercado en el cual se llevaban a cabo transacciones de cargos . También está el fenómeno – descrito por Max Weber –, del patrimonialismo, esto es, la concepción de que tanto los recursos como bienes públicos son tratados como propiedad privada, ya sea del monarca o por un conglomerado de partidos que los utilizan en beneficio propio y no de la ciudadanía.

Por otro lado podríamos también imaginarnos un mundo sin seguridad social alguna, es decir, donde nadie tenga garantizado un mínimo para subsistir, es decir, el que está enfermo y no tiene dinero simplemente se muere (como sucede en algunos casos en nuestros días) y quien se encuentre cesante simplemente sobreviva de lo que tenga y de la caridad de las personas. Existen quienes reivindican el rol del Estado y sugieren que este no es un mero corrector de las “fallas de mercado”. Recientemente la economista italiana, Mariana Mazzucato ha defendido en su libro la idea de un “Estado emprendedor”, de manera que la autora viene a reformular aquella visión que nos muestra un escenario en donde los estatal se enfrenta a lo privado (a la empresa).

Son muchas las preguntas, alabanzas y críticas que se pueden plantear al Estado de Bienestar. Las posturas difieren y en ocasiones difieren radicalmente. Tenemos desde los anarquistas de izquierda como Bakunin hasta anarcocapitalistas como Lysander Spooner o Murray Rothbard, quienes no reconocen ningún aspecto positivo en el Estado. Por otro lado están los comunitaristas como Michael Walzer o Charles Taylor que defienden un Estado “más allá del Estado mínimo” tal como lo planteó también el destacado filósofo político estadounidense John Rawls y más recientemente Michael Sandel. Por último tenemos aquellos que consideran que se debe circunscribir el rol del Estado dentro de márgenes más estrechos como el caso fue de Robert Nozick o Friedrich Hayek.

En este escrito no abordaré esta última temática ni entraré a polemizar sobre la eficiencia y eficacia de los Estados de bienestar, sino que sólo trazaré una breve historia de su génesis y algunos de sus rasgos esenciales. Cabe sí decir que los Estados de Bienestar han sido posible gracias a un largo proceso que comenzó con la revolución industrial y que, pese a las fuertes transformaciones y repercusiones que generó, a largo plazo este proceso transformó radicalmente a los países, primero de Europa y luego de los demás continentes, en naciones ricas que pueden darse ese lujo que hoy conocemos como Estado de Bienestar, Estado Benefactor o Estado Providencia. De acuerdo a esto, no debemos dar por sentado el Estado de Bienestar, ya que hubo un muy largo período de tiempo en que no existió este Estado Benefactor, de manera que si se toman las decisiones incorrectas, este Estado puede colapsar y desaparecer, como es el caso de Venezuela, en donde el Estado ya no es ni siquiera garante de la seguridad y derechos básicos de los ciudadanos. El hecho es que son hoy las naciones ricas las que pueden garantizar a sus habitantes una serie de derechos que reducen al mínimo la incertidumbre y el miedo a quedar abandonados a sus propia suerte. Por ejemplo en Suiza se realizó un referéndum en donde los ciudadanos debían votar sobre si estaban o no a favor en recibir una “renta básica” de 2.260 euros (libre de impuestos), iniciativa que fue rechazada por el 76,9% de quienes participaron. En nuestros días, a pesar de las fallas que pueda tener el sistema, es difícil concebir un mundo sin un sistema en donde el Estado garantice, al menos, ciertos derechos básicos en materia de educación o la salud. Solamente alguien quien vive en una gran y cómoda burbuja podría afirmar lo contrario. Lo que causa escepticismo e incluso temor en algunos es que el concepto de bienestar se transforme en un pretexto útil y políticamente correcto para expandir la maquinaria estatal.

Tenemos, entonces, que existe un tema que subyace a la temática del Estado de Bienestar y que versa sobre los límites que debe tener el Estado, es decir, resguardarnos de que éste, bajo la máscara de la promoción “bienestar social”, esclavice al individuos de una manera sutil, haciéndolo dependiente y por lo tanto no responsable frente a sus propia persona y vida. En otras palabras, el Estado de bienestar no se puede transformar en un fin en sí mismo, sino que tiene que servir como un instrumento de ayuda temporal a aquellas personas que se encuentren en un estado objetivo de miseria. Hay que resguardarse de que los gobernantes puedan servirse de esta herramienta para transformar a la ciudadanía en clientes de los cuales se espera sus votos en períodos electorales a cambio de prestaciones sociales. Hay que resguardarse también de que los gobernantes que manejan el aparato estatal puedan infantilizar a la población por medio de una serie de regulaciones que quitan el sentido del deber y la responsabilidad en las personas (piense en medidas como la absurda “ley salero”). Muchas de estas regulaciones parecen ser a primera vista muy bien intencionadas pero lamentablemente (para el político) no todos los hábitos pueden (y deben) ser cambiados por medio de leyes. Los políticos parecen estar más preocupados de crear permanentemente leyes prohibitivas y no se preocupan por los efectos que estas leyes puedan tener en la práctica.

Ya conocemos la historia: usted puede enseñar a pescar a alguien e incluso enseñarle a construir la caña, como sostenerla y donde localizarse para tener una buena pesca, o simplemente puede entregarle todos los días al sujeto un pescado e incluso cocinado para evitarle cualquier esfuerzo y mantener así al individuo en un estado de pasividad absoluta. Termino esta introducción con las palabras que Clive Staples Lewis (C. S. Lewis) escribió en su The Humanitarian Theory of Punishment”:

“…una tiranía ejercida por el bien de sus víctimas puede ser la más opresiva. Tal vez sea mejor vivir sujetos a barones ladrones que bajo omnipotentes entrometidos morales. La crueldad del barón ladrón puede a veces sosegarse, su avaricia puede en algún momento ser saciada; pero aquellos que nos atormentan por nuestro propio bien nos atormentarán sin fin pues lo hacen con la aprobación de su propia conciencia. Ellos pueden ser más propensos a ir al cielo pero al mismo tiempo más proclives a hacer un infierno de la tierra. Esta bondad aguijonea con un insulto intolerable. Ser “curados” en contra de nuestra voluntad y curados de estados a los que podemos no considerar como una enfermedad es ser colocado en el nivel de aquellos que no han alcanzado aún la edad de la razón o aquellos que nunca la alcanzarán; ser categorizado junto a los infantes, los imbéciles, y los animales domésticos”.

…

II.-Comienzos: Alemania

Los primeros avances en materia de seguridad social acontecieron en el Segundo Reich (1871-1928) de Guillermo I y su Canciller Otto von Bismarck. Durante los años finales del siglo XIX se aprobó e implementó en Alemania un Seguro de Enfermedad (1883), la Ley del Seguro Contra Accidentes de Trabajo (1884), la Ley de Seguro contra la Invalidez y la Vejez (1889). En el caso de la Ley sobre Seguro de Enfermedad la contribución se repartía entre 2/3 para los obreros y 1/3 para los empresarios. Los beneficios dependerían, pues, de la cuantía de la cotización y de la entidad a cargo de asegurar. En cuanto a la Ley del Seguro Contra Accidentes de Trabajo, los patronos debían cotizar de manera obligatoria en las cajas para poder de esa manera cubrir la invalidez fruto de los accidentes de trabajo. En caso de incapacidad total, el trabajador podía recibir hasta el 66% de su salario, y en caso de una viuda, esta podría recibir un 20% más el 15% por cada hijo menor de 15 años. Ahora bien, cabe señalar que tales medidas constituyeron una estrategia por medio de la cual se le quitaron las banderas de lucha a los movimientos sindicales y a grupos socialistas. Es por ello que el mismo Bismarck reconoció estar dispuesto a afrontar el alto costo de la seguridad social que el alto costo de una revolución y que, por ende, era necesario un poco de socialismo para evitar tener socialistas en el país. Así, tenemos que la legislación social en Alemania fue una respuesta ante el avance de aquellos grupos de izquierda, ya sea socialistas o socialdemócratas, que amenazaban con subvertir el orden dentro de Alemania. El sistema de seguridad bismarckiano se fundamentaba sobre cotizaciones diferenciadas sobre la base de la renta del asegurado y otorgaba prestaciones de acuerdo a tales rentas. Bismarck no fue quiene estableció la edad de jubilación en 65 años, ya que en Alemania se estableció en 70. En 1916 la edad bajaría a 65 para la jubilación.

Cabe añadir que en Alemania existió un figura de suma relevancia dentro del tema de la seguridad social y el papel que le correspondía al Estado, me refiero al sociólogo Lorenz von Stein (1815-1890). El autor defendió la idea de una “monarquía social” que tenía como objetivo aplacar las revoluciones sociales, como las que estallaron en Europa en 1830 y 1848. Las medidas contempladas por von Stein incluían el establecimiento de un impuesto progresivo, acceso a la propiedad e instrucción pública universal. Para von Stein, el sujeto de la historia no era el Estado, sino que la sociedad y además añadía que la era de las revoluciones políticas habían llegado a su fin para dar paso a las revoluciones sociales. De esta manera, era la sociedad a la que había que atender, más aún dada la época de efervescencia social existente en Europa se hacía necesario desarrollar un verdadera ingeniería o fisiología de la sociedad que estudiase las componentes de la sociedad, la relación entre sus parte y los patrones que emergían producto de la interacción de sus componentes. El autor alemán se propuso crear una ciencia de la sociedad que pudiese elaborar una teoría de la misma y de las fuerzas y contradicciones que subyacían a esta. Si uno de los objetivos del Estado era promover la libertad o autodeterminación en la sociedad, esto implicaba dotar a los miembros de la sociedad de los medios materiales y espirituales de subsistencia, en otras palabras: propiedad y educación. La revolución era una fuerza potencial que constantemente latía en la sociedad y se explicaba por las tensiones inherentes en esta. En primer lugar existía una contradicción entre la forma jurídica – que postulaba la existencia jurídica de la igualdad – y la realidad social. También existía una contradicción entre la posibilidad de adquisición por parte de las clases dependientes y la imposibilidad de adquirir bienes materiales. Así existía una contradicción entre la “superestructura” jurídica que garantizaba la igualdad formal entre las personas y la “infraestructura” económica en donde la sociedad se dividía entre quienes tenían y quienes no tenían acceso a los bienes materiales.

III.-Suecia, Estados Unidos y Chile

La década de 1930 sería también testigo de importantes avances en materia de seguridad social y en la configuración del Estado de Bienestar. Un acontecimiento clave que obligó a los gobiernos y economistas a replantearse sus políticas fue la crisis económica de 1929 y la posterior depresión. En Suecia, el Partido Socialdemócrata fue gradualmente adquiriendo mayor popularidad y poder. En las elecciones de 1932 contaban con alrededor del 42% de los votos logrando así una mayoría absoluta en la cámara baja del Parlamento. La socialdemocracia se preocupó de reducir la amplitud y frecuencia de los ciclos económicos por medio de una gestión monetaria activa para lo cual desvincularon su moneda, la corona, del patrón oro, para de esa manera tener un mayor poder de maniobra sobre la política monetaria y mantener la estabilidad de los precios. Pero la política monetaria y la estabilización de los precios no bastaban, de manera que la socialdemocracia también hecho mano a la política fiscal para poner en marcha, entre 1933 y 1935, un importante programa de obras públicas que absorbió significativamente la tasa de cesantía y también implementó programas de ayuda en dinero. Otro aspecto importante dentro de las políticas implementadas por la socialdemocracia sueca fue la seguridad social. Una importante figura dentro en la creación de la seguridad social fue el político Gustav Möller (1884-1970) quien se desempeñó como Ministro de Asuntos Sociales en la década 1930. Sin duda las ideas de Möller se vieron influenciadas por su propia experiencia, el de ser el hijo de un herrero pobre quien murió de tuberculosis dejando así a su familia en la penuria. Möller recordaba que su abuela no recibía ninguna pensión que pudiese ayudar a sobrellevar a su hija y nietos. No existía ayuda para viudas con hijos. Ahora bien, lo interesante del “modelo sueco”, que causa admiración en el mundo, es su origen. Como explica el intelectual chileno y ex parlamentario sueco, Mauricio Rojas, el verdadero milagro sueco fue aquel que se experimentó entre los años 1870-1960, fruto de un capitalismo de libre mercado pujante. En palabras del autor:

“El momento crucial de la asombrosa transformación de Suecia ocurrió a mediados del siglo XIX, cuando se produjo la liberalización y apertura revolucionaria de su economía, bajo la conducción de Johan August Gripenstedt, destacado ministro de Finanzas entre 1851 y 1866. Fue entonces cuando definitivamente se rompió con la economía de los privilegios estamentales, las regulaciones estatales abrumadoras, las aduanas internas, el proteccionismo, los impedimentos a la libertad de la industria y del comercio así como a la libre circulación de personas. Sí, la madre de la prosperidad sueca no fue otra que la libertad económica que potenció el esfuerzo de su pueblo y el ingenio y la capacidad emprendedora de sus elites. Ello preparó las condiciones para el espectacular salto industrial de Suecia en las décadas finales del siglo XIX, cuando su tasa de crecimiento – entre 1870 y 1913 – fue la mayor de Europa y sus obreros industriales vieron triplicarse sus ingresos reales”[1].

Por su parte, el autor sueco, Nima Sanandaji señala lo siguiente:

“(…) existen pocas naciones que hayan demostrado tan claramente como Suecia el fenomenal crecimiento económico que se deriva de la adopción de políticas económicas de libre mercado. Suecia era una nación pobre antes de 1870, lo que resultaba en una masiva emigración hacia los Estados Unidos. Pero a medida que se desarrolló el sistema capitalista a partir de la sociedad agrícola, el país se enriqueció. Los derechos de propiedad, los mercados libres y el respeto por la ley se combinaron con un gran número de emprendedores e ingenieros bien capacitados. Estos factores generaron un ambiente en el cual Suecia gozó de un período de rápido y sostenido desarrollo económico. En los 100 años que siguieron a la liberalización del mercado de fines del siglo XIX y el comienzo de la industrialización, Suecia experimentó un crecimiento económico fenomenal. Las compañías suecas famosas como IKEA, Volvo, Tetra Pak, H&M, Ericsson y Alfa Laval fueron todas fundadas durante este período y fueron ayudadas por políticas económicas amigables con los negocios y bajos impuestos”[2].

Como explica Rojas, sería bajo el gobierno socialdemócrata y bajo el liderazgo del Primer Ministro Per Albin Hansson (1932-1946) cuando se propuso la construcción de un sistema de servicios y seguridad sociales básicos, lo que vendría a ser el “primer modelo sueco” que existió hasta la década de 1960. La características de este modelo eran:

a) Clara delimitación de funciones entre el sector privado y el Estado del Bienestar.

b) Respeto a la libertad empresarial en la industria.

c) Respeto a la libertad en el ámbito comercial y financiero.

Posteriormente, y bajo el influjo de intelectuales como Gunnar y Alba Myrdal, se comenzó a concebir un modelo de Estado de Bienestar maximalista, es decir, que iba más allá de proveer servicios básicos, ya que se proponía moldear la vida de las personas. Por ejemplo, Rojas destaca la defensa de la eugenesia por parte del Estado, que se comprometía que realizaría esterilizaciones forzadas de ciertas categorías de la población que fuesen consideradas como “no apta para reproducirse”. Así, nos encontramos ante un verdadero proyecto de ingeniería social donde ciertos segmentos de la población serían “intervenidos” para evitar así que propagaran su especie. Tras la Segunda Guerra Mundial la presencia del Estado creció. Lo mismo sucedió con la carga tributaria que, entre 1959 y 1990 pasó del 26,5 al 53,1% del PIB. En cuanto al gasto público, tuvo un desarrollo más rápido, pasando del 29,4 al 64,5% del PIB entre 1960 y 1982. En lo que respecta al empleo público, este pasó de 598.000 personas a 1.475.000 en 1980. De esta manera, Rojas señala que el Estado de Bienestar pasó a transformarse en un modelo socialistas de corte clásico, es decir, basado en la socialización de los medios de producción. Ahora bien este modelo no sería sostenible en el tiempo y entraría en crisis en la década de 1990 y es lo que Rojas explica de manera clara y precisa en su libro: debacle laboral, caída del producto per cápita, crisis fiscal.

En la década de 1930 el Presidente demócrata, Franklin D. Roosevelt, asumió la presidencia (1933-1945) teniendo que hacerse cargo de los estragos de la depresión económica. A pesar de que Roosevelt había mantenido un discurso de austeridad y de equilibrio presupuestario, una vez en el poder tuvo que flexibilizar su postura cuando llevó a cabo su política conocida bajo el nombre de New Deal que incluyó sendos programas de obras públicas con el objetivo de crear puestos de trabajo. Por ejemplo, en el año 1933 se estableció el Reforestation Relief Act que creó puestos de trabajo para 250 mil jóvenes del Civilian Conservation Corps. (CCC) Hacia finales de 1941, cuando hubo finalizado el programa, trabajaban en proyectos de la CCC. Se estableció también el Agricultural Adjustment Act que estableció los precios de productos agrícolas e hizo entrega de subsidios a los campesinos, así como préstamos por medio del Farm Credit Act. Otra política emblemática de 1933 fue el Tennessee Valley Authority Act para la construcción de represas y centrales hidroeléctricas. Ese mismo año el National Industrial Recovery Act estableció el Public Works Administration (PWA) y el National Recovery Administration (NRA). El PWA creó nuevos puestos de trabajo por medio de obras públicas como carreteras y edificios públicos. Fue en 1935 cuando se aprobó en el Congreso la Ley de Seguridad Social (Social Security Act) en Estados Unidos, por medio del cual se estableció un sistema de reparto de pensiones para los trabajadores

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En el caso de Chile, el historiador chileno Rodrigo Henríquez[3] distingue tres etapas en materia de políticas sociales: primera mitad del siglo XX caracterizada por la intervención social. Una segunda etapa, que se conoce bajo el rótulo de “Estado Social” que desarrolló una institucionalidad social plasmada en la Caja del Seguro Obrero Obligatorio junto a un proyecto de desarrollo industrial y crediticio estatal, explica Henríquez. Una tercera fase iniciada en la peor parte de la crisis económica de la década de 1930. Destaca en esta fase la política del Frente Popular con Pedro Aguirre Cerda en la presidencia y los gobiernos radicales de Juan Antonio Ríos y Gabriel González Videla. En Chile desde comienzos del siglo XX se habían adoptado los primeros pasos en materia de legislación social.

El 29 de septiembre de 1924 se publicó en el Diario Oficial la Ley 4.053 sobre Contrato de Trabajo en donde se tratan disposiciones generales, contrato colectivo, duración del trabajo, salarios, régimen de fábrica, trabajo de menores y mujeres, higiene y seguridad dentro del trabajo y las sanciones en caso de infracción. Ese mismo año se publicó la ley 4.059 sobre los empleados particulares, la ley 4.057 sobre la organización del sindicato industrial, la ley 4.054 sobre “Seguros de enfermedad, invalidez y accidentes del trabajo” y la ley 4.055 sobre accidentes del trabajo. Fue también en 1924 cuando se creó la Caja de Previsión de Empleados Particulares. Después del primer gobierno de Arturo Alessandri (1920-1925) y tras el breve gobierno de Emiliano Figueroa, asumió el dictador Carlos Ibañez del Campo. Lo principal a destacar fue el proceso de modernización del Estado durante, el discurso moralista y populista de Ibañez del Campo unido a su casi obsesión por la regeneración de la sociedad. Ibañez creó instituciones de crédito y fomento sectorial: Caja de Crédito Minero, Caja de crédito Agrícola, Caja de Fomento Carbonero y el Instituto de Crédito Industrial. En lo que respecta a la sindicalización, esta fue fuertemente supervisada y controlada por el Estado. En 1928 el Ministerio de Higiene, Asistencia y Previsión Social pasó a llamarse Ministerio de Bienestar Social. Como explica Rodrigo Henríquez:

“Esta cartera aumentó significativamente su planta de funcionarios gracias a los nuevos recursos que el Estado inyectó en materia de Gastos Social. Si, como ha calculado José Pablo Arellano, el gasto Fiscal Social era del 1,0% del PGB en 1920, al finalizar la década este aumentó a un 2,7% del PGB”[4].

Ahora bien, hay que señalar que algunas de estas medidas enfrentaron una oposición tanto de obreros como patrones. Por ejemplo, los obreros cuestionaba el carácter obligatorio de ciertas medidas, por ejemplo, el modelo tripartito de capitalización donde el patrón aportaba el 3% de su sueldo, los trabajadores el 2% y el Estado el 1%. También protestaron los trabajadores por el aumento de la cobertura obligatoria. De acuerdo a Henríquez, para el año 1926 la Caja contaba con 439.591 inscritos (39% de la oblación asegurable), mientras que en 1929 contaba con 1.144.477 (88% de la población asegurable)

IV.-Inglaterra: William Beveridge

Un paso decisivo en esta materia ( Estado de Bienestar y un sistema de seguridad social) aconteció en Inglaterra, y tuvo su punto de partida en el Informe Beverdige (1942). Tal fue la relevancia de Beveridge que hasta en Chile siguieron con atención las ideas expuestas en el informe (y también de lo establecido en la Constitución de la República de Weimar en Alemania). En palabras de Rodrigo Henríquez:

“(…) a partir de 1940 los reformadores estatales observaron con atención el Plan Beveridge, el Social Insurance and Allied Services de 1942, que sentó las bases del sistema de seguridad social inglés. En 1943 el plan contó con una edición en castellano del Fondo de Cultura Económica y fue rápidamente difundido en el mundo académico y utilizado como referente para los cambios que los reformadores hicieron con el ajuste de 1953, que transformó la Caja en el Servicio de Seguro Social”[5].

El gasto público social del Estado fue en aumento pasando del 2,1% del PGB en 1925, al 8,0% en 1945. Los trabajadores afiliados a la seguridad social pasaron de 1.184.000 en 1935 a 1.600.000 en 1955 (65% de la población activa)

William Beveridge (1879-1963) fue un inglés formado dentro de la Inglaterra imperialista de la reina Victoria. William Beveridge nació dentro de una acaudalada familia, su padre era una funcionario civil en la India, lugar donde nació William Beveridge, específicamente en Rangpur (actual Bangladesh). Al parecer su madre, Annette Akroyd, una mujer rica e intelectual habría ejercido una significativa influencia en su hijo. Al parecer Annette se habría dirigido hacia la India con el objetivo de educar y elevar socialmente a sus hermanas hindúes. Beveridge comenzó sus estudios en matemáticas y en los clásicos de la literatura en el Balliol College de la Universidad de Oxford. La época en la que vivió Beveridge no existía el seguro contra el desempleo y el seguro médico. Los salarios eran bajos (de manera que el ahorro también lo era) y los trabajadores ni siquiera contaban con algún lugar donde pudiesen informarse sobre puestos de trabajo disponibles. Beveridge, frente a esto último decidió que era necesario crear una bolsa de trabajo en donde los trabajadores pudiesen encontrar ofertas de trabajo y los patrones pudiesen encontrar trabajadores con las cualificaciones que requerían. Las ideas de Beveridge lograron propagarse por medio de su labor como periodista y sus artículos publicados en el Morning Post. Tales ideas llegaron a oídos de célebres economistas como Sidney y Beatrice Webb y, a través de estos, hasta los oídos de un joven político de nombre Winston Churchill. Posteriormenete el joven Beveridge ingresaría a trabajar al Servicio Civil de la administración burocrática del Reino Unido. Fue desde ese ámbito donde redactó una ley que creaba las bolsas de trabajo, pero su idealismo chocó contra las eternas discusiones en las dos cámaras. Durante la Primera Guerra Mundial ocupó el cargo de Secretario del Trabajo en el Ministerio de Municiones y Presidente de la Comisión de Alimentos que estaba encargada del racionamiento y aprovisionamiento de la población civil. Debido a su gran trabajo y a su patriotismo, Beveridge pasó a ser conocido como “sir” William Beveridge. Tras la guerra abandonó su labor en el Servicio Civil y, gracias a la ayuda de los socialistas fabianos, asumió como director de la London School of Economics (LSE) donde trazó amistad con John Maynard Keynes. En aquella época el tema que obsesionó a Beveridge desde antes de la guerra se transformó en uno de los principales tópicos políticos: el seguro social. Beveridge publicó una serie de obras de investigación social y económica, como por ejemplo una que llevaba el siguiente título: Unemployment in a free society. En este, Beveridge señalabaque en una sociedad libre era imposible evitar el desempleo en gran escala de manera que se hacía necesario que se nacionalizaran ciertos sectores de la economía: seguros privados, servicios públicos como el alumbrado y servicios médicos.

Para Beveridge, la seguridad social era aquel conjunto de medidas adoptadas por el Estado para proteger a los ciudadanos contra los riesgos de concreción individual que jamás cesarán de presentarse, por óptima que sea la situación. Así, Beveridge se propuso diseña un programa que acompañara al individuo desde la cuna hasta la tumba. La Comisión Interministerial del Seguro Social y Servicios Similares se constituyó en el mes de junio de 1941, es decir, semanas antes de la operación “León Marino” de Hitler que sometió a Inglaterra a un fuerte ataque aéreo que, sin embargo, logró ser repelido por la Real Fuerza Aérea. El objetivo de la Comisión era efectuar un estudio de los sistema de seguro social y servicios similares para examinar la relación entre estos y proponer soluciones. Para ser más claros, la Comisión procedió a realizar un estudio completo de todos los seguros sociales y similares para establecer de esa manera un inventario de los servicios existentes y abordarlos de manera conjunta, es decir, no de forma separada como se había hecho hasta ese entonces. El panoramahasta ese momento era que Gran Bretaña atendía ya la mayor parte de las múltiples necesidades que se derivaban de los salarios y otros problemas vinculados a la vida industrial de las sociedades modernas. Sólo en un ámbito específico, el servicio médica, aquella nación había demostrado estar atrás en relación a otros países. Un problema importante detectado consistía en que los seguros sociales y similares se encontraban a cargo de una compleja multitud de organismos administrativos dispersos que se regían por distintas normas y que, si bien prestaban un buen servicio, lo hacían a costa de un gasto mayor y de aplicar criterios diferentes a casos similares. Ejemplos específicos era que el límite de remuneración de los empleados era arbitrario puesto que al fijarlo no se tenía en consideración las cargas familiares. Tampoco existían diferencias entre las necesidades de un enfermo y un parado. Existían casos en que una persona casada y con hijos recibía 38 chelines por estar cesante, pero que si caía enfermo, tal subsidio se reducía a 18 chelines. Otro era que era el de los jóvenes que, al estar parados, recibían 17 chelines de ayuda, pero que al caer enfermo, este subsidio subía a 12 chelines semanales.

El proyecto que se proponía poner en práctica la Comisión se fundamentaba en ciertos principios a saber:

1-Lo que se realizara en el futuro no debía quedar supeditado a intereses particulares y las medidas que se implementen deben ser significativas y no meros parches.

2-La organización del seguro social debía ser considerada como parte de una política que buscaba el progreso social. Un concepto claveque estaba en el centro mismo de la reforma era la lucha contra la “necesidad”, lucha que podía ser eficientemente ganada por medio del suministro de un ingreso a las personas que les permitiera sobrevivir y no vivir bajo la incertidumbre y el temor, fruto de la inseguridad. Las 8 causas capitales de la necesidad eran las siguientes:

a-Paro: “es decir, imposibilidad de obtener colocación para una persona que viva de un jornal y se encuentre físicamente apta para trabajar, necesidad que queda cubierta con el subsidio de paro, más las asignaciones de traslado y residencia”.

b-Inutilidad: “es decir, incapacidad de una persona en edad de trabajar que, a causa de accidente o enfermedad, se ve imposibilitada de seguir trabajando, necesidad cubierta por el subsidio de incapacidad y la pensión obrera”.

c-Desaparición del medio de ganarse la vida, para las personas que no dependen de un jornal; cubierta por el subsidio de readaptación profesional.

d-Retiro del trabajo, retribuido o no, al llegar la edad; cubierta por la pensión de retiro.

e-Necesidades del matrimonio para la mujer, “cubiertas por la póliza de ama de casa, incluyendo las previsiones siguientes: boda (asignación dotal), parto (asignación de maternidad), interrupción o cese de ganancias del marido por incapacidad, enfermedad o retiro, viudedad, separación conyugal e imposibilidad de atender los trabajos de la casa”.

f-Gastos de Entierro del asegurado o de una persona a su cargo; cubierta por la asignación correspondiente.

g-Infancia, cubierta por las bonificaciones para hijos menores mientras dure la edad escolar, hasta los 16 años.

h-Enfermedades o impedimentos físicos, “necesidades cubiertas por tratamiento médico, domiciliario y de hospitalización para el asegurado y personas a su cargo, mediante un servicio completo de salubridad y de convalecencia (incluso readaptación postmédica para el trabajo)”.

Al tema de la necesidad, se añadían otro “cinco gigantes” que obstaculizaban el camino de la reconstrucción:

a) Enfermedad.

b) Miseria.

c) Ignorancia.

d) Ocio.

3-La Seguridad Social debía ser logrado por medio de la cooperación del Estado y el individuo, en donde el Estado ofrecía a la Seguridad sus servicios y contribución financiera. Dentro de este modelo es importante destacar que el plan de reforma estaba conciente de que la ayuda social no debía “matar” en el individuo sus incentivos y extinguir en él el sentido de responsabilidad y esfuerzo. El informe es claro al señalar que una vez establecido el “mínimum nacional”, se debía dejar libre el camino y estimular la acción espontánea de cada individuo para que pueda mejorar y superar para él y su familia ese mínimum.

Había señalado que la Comisión Interministerial había comenzado su trabajo revisando todos los sistemas existentes de seguros sociales y sus similares, siendo la conclusión de tal labor el Plan de Seguridad Social (PSS). El PSS buscaba a largo plazo abolir la necesidad después de finalizar la guerra contra Alemania. Este plan incluía como método principal el seguro social obligatorio (para cubrir necesidades básicas), seguros voluntarios como sistemas subsidiarios (para mejorar el beneficio básico) y asistencia pública nacional (para casos específicos). En el seguro social, la recepción del beneficio estaba condicionado al pago previo de una cuota obligatoria hecho por o para la persona asegurada. El PSS preveía además el establecimiento de servicios completos de salubridad, atención médica y servicios de convalecencia y continuidad de trabajo. En suma se establecerían tres medidas a saber: bonificaciones infantiles, servicios médicos y de convalecencia y continuidad de trabajo. Es en la parte V del informe donde se expone con mayor detalle el PSS. El concepto de “seguridad social” es empleado en el sentido de asegurar un ingreso que sustituyese las retribuciones normales del trabajo cuando estas quedasen interrumpidas ya sea por paro, enfermedad o accidentes. Para ello el PSS contemplaba 3 previsiones:

a) Asignaciones infantiles: para hijos menores hasta la edad de 15 años, o se amplía la edad escolar, hasta los 10 y 6 años.

b) Servicios completos de salubridad y convalecencia para prevenir y curar enfermedades y restablecer así a los individuos en su capacidad de trabajo.

c) Continuidad en el trabajo, es decir, evitar el paro colectivo.

En lo que respecta a los principios del Seguro Social, estos son 6:

a) Tarifa común de subsidios para vivir: establecimiento de una tarifa común para los subsidios del seguro, independientemente de los ingresos individuales que hayan quedado interrumpidos por paro o incapacidad o hayan cesado definitivamente por retiro. Se realizan excepciones en caso de enfermedades duraderas.

b) Tarifa común de cuotas: “la cuota obligatoria exigida a cada persona asegurada y a su patrono sea de igual tarifa, independientemente de los medios individuales. Todas las personas aseguradas, ricas o pobres, pagarán las mismas cuotas para obtener la misma seguridad; quienes dispongan de mayores recursos sólo pagarán más en tanto les corresponda pagar más como contribuyentes al Estado y resulte por tanto mayor su participación en la aportación de éste al Fondo de Seguridad Social”.

c) Unificación de responsabilidad administrativa: en cada localidad existiría una Agencia de Seguridad autorizada para entender en las demandas de subsidios de todas clases y en todos los órdenes de la seguridad (…)El importe total de todas las cuotas y aportaciones ingresarán en un único Fondo de Seguro Social, y todos los subsidios y demás beneficios del seguro serán satisfechos por el mismo fondo.

d) Suficiencia de subsidios: “Se entiende que la tarifa común de subsidios y pensiones que se propone es suficiente de por sí, sin necesidad de otros recursos para proporcionar el mínimum de ingresos necesarios que permita cubrir las necesidades de la vida, en todos los casos normales”.

e) Extensión: el seguro social debe ser tan extenso como sea posible, tanto en orden al número de las personas comprendidas en él como en orden a las necesidades de dichas personas.

f) Clasificación: “(… ) tener en cuenta los diferentes medios de ganarse la vida de las distintas Clases de la sociedad: los que obtienen su salario, por trabajo mediante contrato; los que obtienen retribución por otros medios, los que realizan un trabajo no retribuido, como las amas de casa; los que todavía no han alcanzado la edad para ganar su sustento; y los que ya han pasado de ella. El término “clasificación”, en este caso, no significa ajuste del seguro a las diferentes circunstancias que concurren en cada una de dichas Clases, ni a la variedad de necesidades y de circunstancias que se da dentro de las mismas. Las Clases, en este seguro, no son las clases económicas o sociales en el sentido corriente; el sistema de seguro social es igual para todos los ciudadanos, cualesquiera que sean sus recursos. Se trata, pues, de una clasificación especial desde el punto de vista del seguro”.

De acuerdo a esta clasificación, se tenían las siguientes clases:

a) Empleados: además del tratamiento médico, gastos de entierro y pensión, necesita seguridad contra la falta de ingresos por paro o incapacidad, cualquiera que sea la causa.

b) Personas que tienen otras ocupaciones lucrativas: “(…) no debe ser asegurada contra la pérdida de empleo, pero, además del tratamiento médico, de los gastos de entierro y de la pensión de retiro, necesita la previsión por la pérdida de sus ingresos debido a invalidez, y necesita, también, la previsión por si desaparece el medio que tenían de ganarse la vida”.

c) Amas de casa: “(…)como no tienen ocupación retribuida, no necesitan compensación por pérdida de ingresos debida a inutilidad o a cualquiera otra causa, pero, además de las necesidades comunes de tratamiento médico, gastos de entierro y pensión, tienen otra variedad de necesidades especiales que se derivan de su matrimonio”.

d) Otras personas en edad de trabajar: “(…) constituye una clase heterogénea en la cual poca gente, relativamente, permanece durante un largo período de su vida: necesitan la previsión para el tratamiento médico, gastos de entierro y retiro, y, también, para la eventualidad de que tengan que adiestrarse para encontrar un medio de ganarse la vida”.

e) Quienes no tienen todavía edad de trabajar.

f) Retirados que cumplieron ya la edad de trabajar.

El plan de Beveridge fue resistido por los conservadores y por aquellos que los tildaban de ser comunista. Pero tras la guerra, los laboristas ganaron las elecciones y el proyecto de Beveridge fue, en parte, puesto en práctica. Se introdujeron algunas modificaciones, por ejemplo los subsidios a la vejez fueron mayores a lo previsto, mientras que los subsidios a la infancia fueron menores, siendo la lógica de tras de esto el hecho de que los ancianos votaban y los niños no. A diferencia que el plan de Bismarck, el de Beveridge consideraba que ciertas prestaciones debían tener una aplicación universal, mientras que el modelo de Bismarck la cobertura dependía de la condición laboral de la persona. Además el proyecto de Beveridge contempló la unificación de los riesgos, ya que la protección ofrecida se dirigía en contra de una situación genérica: la necesidad. En cambio, el modelo de Bismarck se caracterizaba por un sistema de seguros múltiples.

Así, tenemos que el Estado de bienestar moderno fue creado en Inglaterra. Tal creación significó el aumento del gasto público y una mayor presión fiscal, así como la aplicación de impuestos progresivos sobre la renta, patrimonio y herencia. El impuesto sobre la renta y el seguro de desempleo operaban como estabilizadores automáticos en épocas de crisis, ya que tenían como objetivoamortiguar los incrementos o descensos de la renta disponible de las personas, es decir, aquella que disponen las personas una vez pagados los impuestos y una vez recibido las transferencias por parte del Estado, lo que permitía que la demanda agregada no fluctuara considerablemente. Si bien esto podía funcionar para los ciclos económicos, por otro lado tenemos que esta política fiscal discrecional no escapaba del todo de los “ciclos político”, es decir, de las promesas de los políticos en épocas de campañas, en donde aumenta el gasto público y se promete disminuir los impuestos, una forma de comportamiento irresponsable que Keynes no hubiese aprobado, quien hubiese apoyado el déficit público, pero durante épocas de crisis.

V.-Después de la Segunda Guerra mundial (1939-1945)

Tras finalizar la Segunda Guerra Mundial predominó en el mundo, al menos no socialista, las denominadas “economías mixtas”, en contraposición con las economías estatizadas de la órbita soviética. En el mundo capitalista el mundo privado tuvo que convivir con el Estado empresario y, en el caso de Latinoamérica con el modelo de industrialización por sustitución de importaciones. Lo que unía a estos países capitalistas desde Suecia hasta Estados Unidos era el respeto por la propiedad, el funcionamiento – hasta cierto punto hay que decir – del mercado, permitir la libertad de emprender y la formación de los precios a partir de la oferta y la demanda (aunque los controles de precios solían practicarse). El paradigma prevaleciente era que el mercado fallaba y que el Estado “corregía” (premisa bastante cuestionable por lo demás) aquellos fallos de mercado, para de esa manera hacer del capitalismo un sistema no sólo más estable, sino que también más justo. Como señalé, el paradigma imperante era el keynesiano, caracterizado por principalmente por el uso de la política fiscal discrecional. El prestigioso e influyente economista, John Maynard Keynes (1883-1946), venía a salvar al capitalismo de sí mismo y, más aún , a evitar que Europa viera en el socialismouna solución a sus problemas, especialmente tras las consecuencias derivadas de la crisis de 1929. Si bien las ideas de Keynes ya habían sido puestas en práctica por Roosevelt antes de la publicación de su “Teoría General del empleo, interés y el dinero (1936), las ideas contenidos en ese confuso y desorganizado libros se transformó en el armazón teórico para defender la nueva ortodoxia, sumado a las contribuciones realizadas por los seguidores de Keynes como John Hicks (1904-1989) y John Kenneth Galbraith (1908-2006) en Estados Unidos. Para Keynes el gasto deficitario era una palanca clave para la reactivación de la economía. En épocas de crisis los empresarios, movidos por sus expectativas sobre el comportamiento de los consumidores, no invertían en bienes de capital o en la ampliación de sus fábricas puesto que no habría demanda para sus productos, de manera que era el Estado, y no el mercado, el que debía corregir tal falta de coordinación por medio del estímulo de la demanda agregada. La disminución de los tipos de interés no era suficiente para incentivar a los capitalistas a invertir, por lo que era tarea del Estado intervenir para promover y subvencionar los proyectos de inversión. Keynes daba a entender que no se podía esperar que el Estado incurriera sólo en gastos relacionados con la guerra, todo lo contrario, el Estado debía intervenir en épocas de paz por medio de una política fiscal anticíclica, en otras palabras, a través del gasto deficitario. Ahora bien, Keynes no era un estatista ni mucho menos un personaje cercano al marxismo. Todo lo contrario, lo que Keynes planteaba era que el Estado ejerciera una influencia orientadora sobre la “propensión a consumir” por medio de una serie de herramientas que el Estado tenía a su disposición. Pero en ningún momento Keynes se mostró favorable a las ideas de Marx, ya que el economista británico permitía por medio de sus ideas salvar al capitalismo, mientras que los marxistas ortodoxos sólo esperaban la debacle final: el colapso definitivo del sistema capitalista. Los marxistas eran, para Keynes, economistas ultraortodoxos ya que utilizaban el argumento de la economía clásica de David Ricardo para demostrar que nada bueno se podía obtener de la interferencia. El Estado de Bienestar constituía un obstáculo dentro de la filosofía de la historia de Marx que predicaba y pronosticaba que el capitalismo traía en sí las semillas de su propia destrucción. Así la idea de un Estado de Bienestar y medidas sobre salario mínimo o mejoras en las condiciones de trabajo sólo alejaban al proletariado de su misión redentora: la revolución que sepultaría el régimen capitalista de producción. Incluso se puede añadir que las medidas que apuntasen a un mayor bienestar de la clase trabajadora sólo constituían estrategias de las clases dominantes con el objetivo de adormecer la conciencia revolucionaria de la clase trabajadora, esto es, constituía otro “opio del pueblo” aparte de la religión. Similar opinión, aunque desde otra vereda ideológica tenía el escritor cristiano Hillaire Belloc (1870-1953), para quien el capitalismo era inestable, pero que no una intervención por parte del Estado podía ser una más pernicioso, tal como lo expuso en su libro “The serville state” (1912), en donde el exceso de regulaciones estatales erradicaría la libertad del sistema capitalista. Para Belloc existían sólo tres alternativas al sistema capitalista: la solución distributiva, colectivista y servil. Puesto que nadie apoyará la tercer vía, al menos abiertamente, nos quedamos con las dos primeras. Ahora bien, Belloc temía que el capitalismo tuviese la tendencia a dirigirse más hacia el colectivismo que a la solución distribucionista. Así, se enfrentaban dos visiones, siendo la primera la representada por los conservadores que defendían un Estado distribucionista y, por otro lado, los socialistas quienes defendían el Estado colectivista. En relación a este último, Belloc defiende algo similar a lo que planteó Hayek en su “Camino de servidumbre”, esto es, que la solución colectivista llevaba a la larga a una situación que Belloc rechazaba: el Estado servil. Keynes, coetáneo de Belloc, tampoco deseaba una sociedad esclava del Estado y, es preciso señalar, que mucho de lo que hoy se designa bajo el rótulo de “keynesianismo” probablemente ni el mismo Keynes lo hubiese aprobado. Como nos recuerda Jeffry A. Frieden fue probablemente la escuela de jóvenes economistas de Estocolmo la que creó el keynesianismo antes de Keynes. El mismo autor nos recuerda que a comienzos de la década de 1930 ya existía un keynesiano antes de que existiera el keynesianismo, me refiero a Marriner Eccles (1890-1977), Presidente de la Reserva Federal (1934-1948) durante la presidencia de Franklin D. Roosevelt y Harry Truman. Eccles era claro y directo en postura:

“Un banco no puede financiar la construcción de más fábricas y más casas de alquiler cuando la mitad de nuestra capacidad productiva está ociosa por falta de consumo y un gran porcentaje de nuestras oficinas están vacías por falta de inquilinos. El gobierno, en cambio, podría gastar dinero, porque a diferencia de los banqueros tiene la capacidad de recaudar impuestos y de crear dinero y no depende de los beneficios. La única forma de salir de una depresión es aumentando el gasto. Dependemos del gobierno para salvar el sistema de precios, beneficios y créditos”[6].

Tras finalizar la Segunda Guerra Mundial, se llevaron a la práctica los acuerdos de Bretton Woods (1944). Este nuevo sistema monetario mundial permitiría la coexistencia del capitalismo de libre mercado con un sistema democrático que velara por los intereses de la ciudadanía en materia de ayuda social. La liberalización de los mercados y la adopción del patrón oro-dólar no sólo generaba desconfianza en los países del Tercer Mundo por temor a la competencia, sino que también a aquellos que veían que el nuevo sistema podía poner en peligro la red de seguridad social y la idea misma de un Estado de Bienestar. Como explica Frieden, fueron los países pequeños de Europa los primeros en poner en práctica el Estado de Bienestar socialdemócrata: países “nórdicos” (Noruega, Suecia, Dinamarca y Finlandia), los países “alpinos” (Suiza y Austria) y los países del “Benelux” (Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo). Fue también en 1944 cuando en la Conferencia Internacional del Trabajo reunida en Filadelfia adoptó la Declaración de Filadelfia en donde se definieron los fines y objetivos de la Organización. En esta se estableció lo siguiente:

a) El trabajo no es una mercancía.

b) Libertad de expresión y asociación como requisitos esenciales para el progreso.

c) La pobreza constituye un peligro para la prosperidad de todos.

d) Todos los seres humanos sin distinción de raza, credo o sexo, tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad y seguridad económica y en igualdad de oportunidades.

Tenemos, pues, que la seguridad social pasó a ser considerada como un derecho humano básico en la Declaración de Filadelfia de la OIT. Tal derecho fue confirmado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) y en el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966).

VI.-Alemania: Economía Social de Mercado y el principio de subsidiariedad

No podemos pasar por alto el caso de la Alemania occidental posterior a la Segunda Guerra Mundial. En un comienzo, Alemania fue ocupada por las potencias vencedoras, creándose así 5 zonas de ocupación: estadounidense, inglesa, francesa y rusa. Finalmente Alemania quedaría dividida en dos: la Alemania libre o República Federal Alemana y aquella Alemania bajo la dictadura comunista conocida irónicamente como República Democrática Alemana. El lado occidental, bajo el mandato de Konrad Adenauer, adoptó lo que vino a conocerse como la Economía Social de Mercado (ESM). Algunos de los ideólogos de este modelo fueron los economistas Wilhelm Röpke, Ludwig Erhard y Alfred Müller-Armack. La ESM, por lo tanto, fue el modelo de política económica empleada en la República Federal de Alemania bajo la conducción del Ministro Federal de Economía, el liberal Ludwig Erhard. Müller-Armack explicaba que la ESM compartía con el “neoliberalismo” (que no guarda relación alguna con el actual) la convicción de que el antiguo liberalismo había dejado de lado los problemas de tipo social y sociológico, por lo que se hacía necesario crear una síntesis novedosa. A esto añadía el mismo autor:

“La economía social de mercado es un ordenamiento global de economía de mercado, conformado conscientemente. La competencia debe ser el principio fundamental de coordinación. Se basa en el reconocimiento de que una economía competitiva puede tomar formas muy distintas desde el punto de vista histórico y de que es posible cumplir mejor con las tareas sociales de la sociedad moderna en un sistema de libre competencia. De este modo se distingue al socialismo, el cual desea lograr la reforma social a través de un dirigismo centralizado. Con respecto al socialismo competitivo y al socialismo liberal, los representantes de la economía social de mercado tienen sus dudas acerca de que un sistema de dirigismo centralizado, una vez implantado, pueda resistir la tentación de intervenir en la libre elección de consumo y de trabajo. Por consiguiente se puede definir el concepto de economía social de mercado como una idea de ordenamiento económico que persigue el objetivo de combinar, sobre la base de una economía competitiva, la libre iniciativa con el avance social, asegurado a su vez por el rendimiento de la economía de mercado”[7].

Algunos de los principales rasgos de la ESM eran los siguientes:

a) Existencia de mercados libres y competitivos de bienes y servicios.

b) Existencia de propiedad privada de los medios de producción.

c) Postura de libre competencia frente a los monopolios y carteles.

d) Orientación librecambista en lo que respecta al comercio internacional.

e) Regulación, por parte del Estado, de los contratos de trabajo y de las relaciones laborales dentro de las empresas.

f) Establecimiento de seguros sociales obligatorios (para la vejez, desempleo y enfermedad).

g) Intervención estatal en la emisión de dinero de curso legal y forzoso por medio del Banco Central que tiene como principal objetivo la estabilidad monetaria, es decir, evitar la inflación y deflación. También el Banco Central actúa como “prestamista de última instancia” en caso de crisis económicas para de esa manera evitar los pánicos bancarios.

La ESM se presentó así como una suerte de “tercera vía” entre la economía de mercado que ponía demasiado énfasis en el individuo y la libertad, y los colectivismos de distinto tipo. Lo que la ESM defendía era un modelo en donde el principios de libertad y responsabilidad de las personas fuesen respetados, y que se garantizara tanto la iniciativa individual en el ámbito económico y la protección de la propiedad privada. Pero junto a esto estaba el principio de solidaridad, lo que implicaba que la sociedad debía ser vista como un espacio constituido por distintas esferas (otros hablan de círculos concéntricos) que están representados por el individuo, la familia, una congregación religiosa, municipio, el gremio, la nación, etc. Esta vendría a ser una visión más sistémica de la sociedad, es decir, una visión que no cae en el atomismo social en donde los individuos se encuentran aislados unos de otros y del colectivismo donde el individuo queda anulado frente a la masa o la colectividad. Esta idea ya había sida postulada porel teólogo calvinista alemán Johannes Althusius (1563-1638) quien entendía la vida social como una totalidad que estaba compuesta por una serie de conglomerados mayores y menores que se encontraban en relaciones de colaboración y autonomía relativa.

Otro elemento fundamental dentro de la ESM y que compete al caso chileno es el principios de subsidiariedad. En el Compendio de doctrina Social de la Iglesia se define, en el punto 186, la subsidiariedad. En este se puede leer que todas las sociedades de orden superior debían ponerse en una actitud de ayuda o “subsidium” (apoyo, protección) respecto de los órdenes menores. En el mismo compendio se establece que se debe permitir a los cuerpos sociales intermedios desarrollar adecuadamente las funciones que le competen sin que estas deban ser cedidas a los órdenes superiores, puesto que terminarían por ser absorbidos y sustituidos por estas. Este principio de subsidiariedad había que entenderlo, en primer lugar, en un sentido positivo, es decir, como ayuda económica, institucional y legislativa ofrecida a las entidades sociales más pequeñas. Por otro lado estaba el sentido negativo del principio de subsidiariedad, esto es, que el Estado debe abstenerse de restringir el espacio vital de las esferas sociales menores y esenciales de la sociedad, por lo que la iniciativa, la libertad y la responsabilidad no debían ser sustituidas por la intervención estatal.

En realidad, desde el siglo XIX habían surgido nuevas ideas relacionadas con el rol del Estado dentro de las sociedades. Tenemos, por ejemplo, el caso del catolicismo, específicamente de la Encíclica “Rerum Novarum” (1891) de León XIII (1810-1903) y la “Quadragesimo Anno” (1931) de Pío XI (1857-1939). En lo que respecta a las ideas de León XIII, los investigadores Claudio Alvarado y Eduardo Galaz señalan lo siguiente:

“Para comprender en qué contexto y a propósito de qué problemas llega León XIII a este planteamiento (medio siglo antes de que se expandiera por el mundo bajo el rótulo de «función subsidiaria«) debemos desarrollar un breve rodeo. En efecto, el siglo XIX fue un período agitado para la historia de las ideas y, en especial, para las grandes ideologías de la modernidad: es el siglo de Tocqueville y Stuart Mill, de Feuerbach y Marx, de Bakunin, de Kierkegaard y de Nietzsche. Desde perspectivas muy disímiles – y en muchos sentidos irreconciliables – , grandes pensadores articularon profundas reflexiones acerca de la naturaleza del hombre y de la sociedad. Estas no surgieron en el vacío, sino que vinieron a ser la respuesta intelectual del mundo moderno a las grandes convulsiones que lo sacudieron, a partir de sus procesos de industrialización, burocratización y explosivo desarrollo técnico”[8].

A continuación citaré algunos puntos de la Encíclica Quadragesimo Anno de Pio XI. En el punto 78 las críticas del Papa apuntan a la amenaza que ha significado el individualismo para desarrollo armónico de la sociedad:

“Y, al hablar de la reforma de las instituciones, se nos viene al pensamiento especialmente el Estado, no porque haya de esperarse de él la solución de todos los problemas, sino porque, a causa del vicio por Nos indicado del "individualismo", las cosas habían llegado a un extremo tal que, postrada o destruida casi por completo aquella exuberante y en otros tiempos evolucionada vida social por medio de asociaciones de la más diversa índole, habían quedado casi solos frente a frente los individuos y el Estado, con no pequeño perjuicio del Estado mismo, que, perdida la forma del régimen social y teniendo que soportar todas las cargas sobrellevadas antes por las extinguidas corporaciones, se veía oprimido por un sinfín de atenciones diversas”.

En el punto 80 continúa explicando:

“Conviene, por tanto, que la suprema autoridad del Estado permita resolver a las asociaciones inferiores aquellos asuntos y cuidados de menor importancia, en los cuales, por lo demás perdería mucho tiempo, con lo cual logrará realizar más libre, más firme y más eficazmente todo aquello que es de su exclusiva competencia, en cuanto que sólo él puede realizar, dirigiendo, vigilando, urgiendo y castigando, según el caso requiera y la necesidad exija. Por lo tanto, tengan muy presente los gobernantes que, mientras más vigorosamente reine, salvado este principio de función "subsidiaria", el orden jerárquico entre las diversas asociaciones, tanto más firme será no sólo la autoridad, sino también la eficiencia social, y tanto más feliz y próspero el estado de la nación”.

[1] Mauricio Rojas, Suecia el otro modelo. Del Estado Benefactor al Estado Solidario (Santiago: FPP, 2014), 18.

[2] Nima Sanandaji, El poco excepcional modelo escandinavo. Cultura, mercado y el fracaso de la tercera vía (Santiago: FPP, 2016) 45-46.

[3] Rodrigo Henriquez Vasquez, En “Estado sólido”. Política y politización en la construcción estatal: Chile 1920-1950 (Santiago: Ediciones UC, 2014)

[4] Ibid., 150.

[5] Ibid., 153.

[6] Jeffry A. Frieden, Capitalismo global. El trasfondo económico de la historia del siglo XX (Barcelona: Editorial Crítica, 2007) 319-320.

[7] Una mirada a la teoría de los modelos económicos y a la Economía Social de Mercado (Bolivia: Fundación Konrad Adenauer, 2011), 16.

[8] Subsidiariedad. Más allá del Estado y del mercado(Chile: Instituto de Estudios de la Sociedad, 2015), 37.