7) El Estado emprendedor de Mariana Mazzucato (por Jan Doxrud)
Cabe añadir que las ideas de Mazzucato no tienen nada de nuevas y menos aún son revolucionarias (la misma autora se refiere al Estado desarrollista). Son viejas ideas con ropajes nuevos y en el caso de mi país (y América Latina), ya experimentamos con la idea de un Estado emprendedor, interventor, coordinador y proveedor de recursos dentro del sistema económico. Este proceso fue tomando forma al menos desde la intervención de la oficialidad del Ejército en 1924 que forzaría al Congreso (durante el primer gobierno de Arturo Alessandri) a legislar en materia social.
Sería con el régimen autoritario del caudillo Carlos Ibáñez del Campo (1927-1931) y su nacionalismo estatista (propio de aquella época y de los militares) que comenzaría a construirse una idea de Estado social y promotor del crecimiento económico. Pero ciertamente sería después de la crisis económica de 1929 y durante la presidencia de los tres presidentes pertenecientes al Partido Radical (1938 - 1952) que el modelo denominado de “Industrialización por Sustitución de Importaciones” (ISI) llegaría a su época dorada. En el caso chileno, fue la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo).
La Corfo nació específicamente para reconstruir las zonas devastadas por el terremoto en Chillan (1939) y reactivar la economía. Fue a través de la Ley 6.334 la que que creó la Corporación de Reconstrucción y Auxilio a los damnificados del terremoto, estableciendo además la Corfo. En su artículo 19 se establece que el Consejo administrativo de la Corfo tenía diversas atribuciones como la de formular un plan general de fomento de la producción nacional por medio del aprovechamiento de las condiciones naturales, mejorar la situación de la balanza de pagos y disminuyendo los costos de producción. A esto se añadía que la Corfo debía realizar, en colaboración con entidades de fomento fiscales, semifiscales y privadas, estudios destinados a encontrar los medios más adecuados para aumentar nuevas producciones. En tercer lugar podemos mencionar que esta entidad debía ayudar a la fabricación e importación de maquinaria, adoptar medidas que incentivaran el consumo de bienes nacionales y estudia los medios de financiamiento general del plan de fomento de la producción.
Así, la Corfo pasó a tener un rol crucial dentro del modelo económico chileno que implicaba aumentar la producción en rubros como la energía, minería, agricultura, industria, comercio y transporte, con el objetivo de que el país redujera la dependencia económica externa y pudiese sustituir importaciones. Para lograr lo anterior, se fueron creando numerosas empresas: Empresa Nacional de Electricidad S.A (1944), Industria Manufacturera del Cobre (1944), Compañía de Acero del Pacífico (1946), Empresa Nacional de Petróleo S.A (1950). Otro ejemplo es la industria electrónica como Electromat ( 1941 ) que fabricaba los enchufes, ampolletas, interruptores y conductores requeridos por el “Plan Nacional de Electrificación” y que fue financiada por la Corfo.
Lo mismo sucedió con la Corporación de Radio de Chile S.A en donde la Corfo aportó con 10 millones de pesos en 1941, 20 millones en 1949 y 100 millones en 1958 (poseía además la tercera parte de las acciones emitidas por tal sociedad). En 1953 se creó, mediante el D.F.L 126, el Banco del Estado, el cual debía “estimular el ahorro, procurando una colocación segura y remunerativa a las economías privadas, especialmente a las personas de escasos recursos…y…financiar o participar en el financiamiento de los planes de inversión”.
Por ende Chile, al igual que otros países en América Latina y Asia, contaron con un Estado que tenía un rol preponderante dentro de la economía. Pero resulta que este modelo desarrollista, proteccionista, nacionalista y al cual había que sumarle el “estructuralismo” junto con la teoría de la dependencia, resultó ser ineficiente. En primer lugar tenemos el excesivo gasto público junto a los altos niveles de inflación, la inercia inflacionaria (por ejemplo los reajustes automáticos) y la pérdida del poder adquisitivo de la moneda. En segundo lugar el país no fue competitivo, es decir, no aprovechaba sus ventajas comparativas y, hasta el gobierno de Allende, el país debía importar gran cantidad de productos agrícolas.
Sumado a esto estaban otras medidas ineficaces como las cuotas de importación, las retenciones (impuestos a las exportaciones), altos aranceles, subsidios, tipos de cambio y tasas de interés preferenciales y otros privilegios fiscales a ciertas empresas. Así, el país carecía de una economía dinámica, competitiva y, más relevante aún, no había un real innovación habiendo en su lugar oligopolios protegidos por el Estado que tenían escasos incentivos en innovar. El Historiador Adolfo Ibáñez, en su “Historia de Chile”, explica que las empresas del Estado en Chile no conocían la realidad que tenían que fomentar y que se originar en un acto voluntarista de creacionismo puro. Añade que tales empresas no lograron superar su carácter de servicio de la administración pública “con todo lo que ello implicaba en cuanto a la ineficiencia y lentitud de su gestión”.
Pero, sin duda, era la inflación lo que más perjudicaba al ciudadano y fue esto lo que llevó a Carlos Ibáñez del Campo en sus segundo gobierno (1952-1958) a prestar oídos a medidas de corte liberal pero que no llegaron a fructificar por el rechazo que generó en sindicatos, movimientos de izquierda y el empresariado. Como apunta el académico de la UNAM, Guillermo Guajardo Soto, también habían problemas relacionados con la escasez de conocimiento y profesionales en materia de cobre, de manera que en 1955 se creó el Departamento del Cobre, la cual supervisaría a las grandes empresas estadounidenses y recopilar estadísticas sobre precios, utilidades, producción física y tributación.
Como es sabido, a partir de 1975 el modelo chileno transito del estatismo hacia un modelo con mayor libertad económica, paradójicamente bajo una dictadura cívico-militar el cual sería – en esencia – mantenido por los gobiernos de la Concertación a partir de la década de 1990. El economista chileno, Hernán Cheyre, en su libro “La revolución del emprendimiento en Chile. Un nuevo salto” comenta:
“En lo básico, el nuevo modelo de desarrollo entregó un rol preponderante a la iniciativa privada como motor de la actividad económica, en un contexto de libre funcionamiento de los mercados, con apertura comercial e integración con el resto del mundo, centrándose el Estado en la creación de un entorno adecuado para la operación de este sistema y en el establecimiento de las regulaciones fundamentales”.
Chile es un país que actualmente – y a diferencia de gran parte del siglo XX – destaca en diversos ámbitos dentro del continente latinoamericano. Cheyre destaca el cambio cualitativo en materia de emprendimiento en nuestro país. Este positivo cambio que se ha traducido en un cambio de percepción respecto al fenómeno del emprendimiento y la innovación se debe a cambios culturales, así como también cambios en la actitud de muchos chilenos y de las nuevas generaciones. Pero sobre todo el autor destaca el marco institucional.
En palabras de Cheyre:
“Desde luego un marco legal que establece libertad para que las personas puedan desarrollar actividades económicas, en un ambiente de libertad de precios, con respeto a la propiedad privada, con instituciones que resguarden el cumplimiento de los contratos entre los distintos agentes participantes y todo esto en el contexto de una economía integrada al mundo (…) Este marco competitivo se refiere no solamente a los mercados orientados a los consumidores finales de un producto, sino que también a los proveedores de insumos intermedios, que alimentan las cadenas de producción de las empresas de mayor tamaño”.
Así en lo que respecta al rol del Estado, Cheyre menciona los ejemplos como la Garantía Corfo para Inversión y Capital de Trabajo (FOGAIN) que consiste en un respaldo frente a bancos u otras instituciones financieras para que micro, pequeñas y medianas empresas puedan conseguir financiamiento. También está el Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios (FOGAPE) en donde el Estado “garantiza un determinado porcentaje del capital de los créditos, operaciones de leasing y otros mecanismos de financiamiento que las instituciones financieras, tanto públicas como privadas, otorguen a Micro/Pequeños Empresarios, Exportadores, Sostenedores y Organizaciones de Pequeños Empresarios elegibles (…)”
También desatca la labor de la Corfo y del Servicio de Cooperación Técnica (Sercotec). Destaca el impacto de la creación del programa Start-Up Chile de la Corfo que tenía como objetivo enriquecer el ambiente de emprendimiento. El medio para lograrlo consiste en invitar a emprendedores extranjeros a instalarse en el país para que desarrollaran sus proyectos con una serie de incentivos como capital semilla[1], visa de trabajo, espacio de co-work con banda ancha, acceso a redes de contacto, etc. A cambio el emprendedor debía permanecer al menos 6 meses en el país desarrollando su proyecto, a lo cual se sumaba actividades de difusión y promoción.
En la página web de Corfo podemos leer que Start-Up Chile es “una aceleradora pública de negocios que bajo el alero de Corfo y el Gobierno de Chile, potencia emprendimientos tecnológicos, sin importar su origen o industria, para que usen a Chile como plataforma para escalar globalmente”. Este proyecto fue destacado por la revista “The Economist” (Octubre, 2012) en donde se habla del “Atractivo de Chilencon Valley” y fue también estudiado por el experto en materia de innovación y capital riesgo, el economista Josh Lerner de la Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard.
Este se compone de tres líneas de financiamiento y apoyo:
1-El programa de pre-aceleración “Build” (Línea 1). Programa de pre-aceleración enfocado en el desarrollo de MVP, prototipos y habilidades emprendedoras.
2-El programa de aceleración “Ignite” (Línea 2). Programa de aceleración de startups que utilicen a Chile como plataforma para el crecimiento comercial de nuevos negocios.
3-El programa de escalamiento “Growth” (Línea 3) Programa de aceleración de startups que utilicen a Chile como plataforma para el crecimiento comercial de nuevos negocios.
Ahora bien, Cheyre insiste en que lo medular es crear las condiciones adecuadas para hacer de Chile un polo de emprendimiento, de manera que se requiere ir más allá de la existencia o no de programas específicos para atraer inversores. Entidades como las dos mencionadas, han otorgado también a los nuevos emprendedores apoyo directo a través de capital semilla o capital abeja, lo que totalizó aproximadamente 2 mil beneficiarios. No obstante lo anterior, Cheyre explica que el número de nuevas sociedades creadas anualmente pasó de aproximadamente 40 mil en 2009 a 140 mil en 2019. Es por ello que el apoyo estatal no resulta ser ni de cerca medular en el emprendimiento. Si bien Cheyre reconoce que el Estado puede intervenir bajo la justificación de los fallos de mercado, igualmente advierte que la presencia de estas fallas no justifica, necesariamente, la intervención del Estado. El punto del autor es que el beneficio de la intervención debe ser puesta en la balanza junto con los costos que ello implica. En palabras de Cheyre:
“En otras palabras, las posibles fallas del mercado deben compararse con los costos y las fallas de Estado que también están presentes: costos de la intervención, existencia o no de la institucionalidad requerida para intervenir, riesgo de captura por parte de los grupos de beneficiarios y existencia o no de mecanismos transparentes de asignación de fondos y de rendición de cuentas”.
Cheyre habla de la “Corfo-dependencia”, es decir, el riesgo de que la ayuda genere una dependencia que tiene como consecuencia el que la empresa no puedan desarrollarse en base a sus propias capacidades. Añade el economista chileno que el apoyo generoso de una institución pública puede convertirse en un factor de debilitamiento del emprendimiento. Para abordar esta problemática Cheyre señala que es recomendable que quienes reciban capital semilla – que constituye un subsidio por parte de la ciudadanía – contemple algún tipo de devolución en caso de que el emprendedor logre tener éxito. El Estado podría así canalizar esos recursos hacia otros emprendedores y, además, “incorpora incentivos para que postulen al programa proyectos con mayores probabilidades de éxito (…) y contribuye a validar el instrumento a nivel social”.
Cheyre cita el documento de 2016 realizado junto a los economistas Guillermo Larrain, Gonzalo Rivas y Klaus Schmidt-Hebbel titulado “Una visión común y cuatro propuestas para impulsar el desarrollo productivo de Chile”. En este trabajo los autores lograron llegar a un acuerdo en lo que respecta a el establecimiento de un marco de referencia común en lo que respecta a la institucionalidad y el rol del estado. Este debe considerar componentes tales como:
a) No reemplazar al mercado en su rol de asignador de recursos.
b) Disponer de un marco institucional adecuado para la implementación de los programas de apoyo.
c) Contar con un sistema de rendición de cuentas efectivo para limitar los malos usos de los recursos.
d) Limitar temporalmente las intervenciones, lo justo para generar una actividad económica autosustentable, evitando apoyos indefinidos que mantienen actividades en forma artificial.
e) Evaluar periódicamente el impacto de las intervenciones, para ponerles término cuando dejen de justificarse.
f) Asignar los recursos fiscales bajo condiciones de transparencia y no de arbitrariedad, para evitar los riesgos de captura.
g) Exigir cofinanciamiento por parte de los beneficiarios, para que asuman parte del riesgo.
h) Explicitar los costos de las intervenciones, para que sean de público conocimiento.
i) Sopesar costos y beneficios de las intervenciones, porque no siempre la presencia de una “falla” de mercado justifica la intervención estatal.
En lo que respecta a los desafíos futuros, Cheyre no descarta el rol del Estado dentro del emprendimiento y que apunta a mejorar las instancias de colaboración público-privadas. Además de mejorar el marco regulatorio y mejorar la institucionalidad, el sector estatal debe también “facilitar y coordinar las acciones de todos quienes participan en el ámbito productivo nacional”. Pero Cheyre precisa que esto no significa crear nuevas instituciones sino que apunta a “mejorar las instancias de coordinación para que los distintos sectores puedan desarrollarse con todo su potencia”. Así el economista chileno advierte que no se debe cruzar la línea roja que nos lleva a confundir la coordinación con la planificación. Ahora bien, el economista es consciente de los numerosos riesgos que pueden surgir de esta colaboración público-privada como lo son los grupos de interés.
[1] Es un fondo concursable de Sercotec que apoya la puesta en marcha de nuevos negocios con oportunidad de participar en el mercado. Cofinancia un plan de trabajo destinado a implementar un proyecto de negocio. Este plan de trabajo incluye acciones de gestión empresarial ( capacitación, asistencia técnica y acciones de marketing) e inversiones en bienes necesarios para cumplir el objetivo del proyecto. (Sercotec.cl)